Uruguay: Sistema Nacional de Turismo Social

El Sistema Nacional de Turismo Social (SNTS) de Uruguay surgió en el marco de las diferentes políticas de democratización del ocio implementadas por los gobiernos progresistas que llegaron a la región en los últimos años. Hoy en día la iniciativa del Frente Amplio (FA) es la única que permanece vigente ¿En base a qué finalidades surge? ¿Qué particularidades presenta en el marco regional? ¿Cuáles son sus principales desafíos a futuro?

Cada una con su propia impronta, las variadas expresiones de “centro-izquierda” electas en Latinoamérica a lo largo de la décda del 2000 instituyeron al turismo social como asunto de interés público, implementando en algunos casos una política específica [1]. Estas iniciativas buscaban contribuir a una mayor democratización de las prácticas de ocio facilitando el acceso en aquellos sectores privados de su disfrute. Como sucedió en la mayoría de estos casos, la iniciativa del FA implicó que el turismo social se ejecutara como política pública por primera vez en la historia, constituyendo un hito en la evolución de la política turística nacional (Quintana, 2016). En la actualidad es la única de estas experiencias que permanece vigente [2].

Posibilitando un viaje turístico a precios accesibles,el SNTS combina un sistema de acuerdo de precios con el sector privado, subvenciones diferenciadas a las personas y una impronta federal que la imbuyen de un valorable carácter distributivo. A lo largo del artículo intentaremos describir parte de sus engranajes organizacionales, para luego destacar sus principales alcances y limitaciones en el marco de las otras políticas regionales.

Del desinterés privado a política pública

Bajo la consigna “Un país de todos, lo disfrutamos todos” el Ministerio de Turismo y Deporte comienza a impulsar el turismo social en el año 2006 con el propósito de facilitar al mayor número de uruguayos el disfrute del tiempo libre y el ocio. Alberto Torelli (2016), entonces coordinador del área, señala que en un primer momento el Ministerio buscó ceder la gestión de esta iniciativa al sector privado, llegando incluso a realizar una licitación pública por un 1 millón de dólares, sin embargo ningún empresario se presentó y, por lo tanto, el “Estado decidió ocupar ese lugar vacante, gerenciando nosotros mismos el turismo social”.

Al mismo tiempo que se visualiza la tradición turística del Uruguay se puede comenzar a descifrar esta negativa de los operadores. Como muchos otros países latinoamericanos, los centroamericanos para ser más precisos, Uruguay constituye un destacado destino del mercado internacional que congrega más turistas anuales que sus 3 millones de residentes (en el año 2017 se registraron 3,674 millones de visitantes, de los cuales siete de cada diez procedían de Argentina, OMT, 2019). Esto ha originado que el empresariado uruguayo haya estado históricamente más interesado en atender al turismo receptivo, en su amplia mayoría argentino, que por tratar de fortalecer el turismo nacional.

Dicho marco explica (y en parte “se explica” también) por qué las políticas centradas en los residentes no han sido una prioridad en la agenda turística nacional (Campodónico y de Cunha, 2012). Específicamente el turismo social, si bien había integrado plataformas políticas en otras oportunidades, e incluso habiéndose creado un registro de empresas prestadoras en 1989, nunca llegó a ejecutarse como política pública hasta que se puso en marcha el SNTS (Quintana, 2016). El único antecedente con el contó el FA para comenzar a organizar dicha iniciativa fue el Programa Jubilados y Pensionados que implementaba el Banco de Previsión Social - BPS.

Es así como luego de una extensa etapa de diagnóstico el Ministerio logró lanzar el Turismo Social en junio del año 2006, en un principio destinado al amplio universo de “sectores vulnerables”, para luego ir perfeccionándose en el tiempo, pudiendo articular diferentes propuestas: en 2009 impulsa “Turismo para Trabajadores”, destinado a familias de trabajadores activos del ámbito público y privado; en 2011 agrega “Turismo para Quinceañeras”, para subsidiar parcialmente el “viaje de quince” de jóvenes beneficiarias de las Asignaciones Familiares; “Turismo Estudiantil”, para estudiantes del último año de educación secundaria, “Turismo Joven”, para adolecentes fuera de la educación formal vinculados a organizaciones sociales y culturales; y un año después, “Turismo para Adultos Mayores” (2012), destinado a jubilados y pensionistas del BPS y cajas autónomas.

Posibilitando un viaje turístico en temporada baja a destinos nacionales, las diferentes propuestas incluyen traslados, alojamiento en hoteles, bungalows y hostels, servicio de alimentación con diferentes regímenes de acuerdo al programa y excursiones con guías especializados (MINTUR, 2019). Además de acordar tarifas especiales con los operadores, el Estado subsidia el costo del transporte en aquellos casos cuyo ingreso nominal no supere las 5 BPC (en torno a los 500 dólares) y otorga la posibilidad de acceder a financiamiento del Banco de la República – BROU. Por ejemplo, a tarifas de junio de 2019 dos días La Paloma – Chuy con el Programa para Trabajadores cuesta 135 dólares y si se accede al subsidio éste desciende a los 63 dólares. En destinos como Punta del Este (la vedette del turismo internacional) el precio de turismo social puede llegar a representa un 25% de la tarifa comercial en temporada alta.

UY Proa Sur Hotel La Paloma Programa Trabajadores.

Desde el año 2017, el Ministerio impulsa también una propuesta recreativa, “Paseo por el Día”, para quienes no desean participar de los programas turísticos (con pernocte). Está abierto al público en general e incluye una excursión grupal con traslados, servicio de alimentación y excursiones a un costo de entre los 800 y 1500 pesos uruguayos (1 dólar es equivalente a 34 pesos uruguayos). Como en los programas turísticos, las personas interesadas en este programa cuyos ingresos no superan las 5 BPC pueden acceder a la subvención del transporte en dos viajes anuales.

Aspectos destacables de su funcionamiento

En estos trece años de vigencia el Sistema Nacional de Turismo Social ha logrado cristalizarse en la agenda pública uruguaya ejecutando un presupuesto cercano a los 400 mil dólares anuales (menos de la mitad de lo que se le había ofrecido en un comienzo al sector privado). Seguramente no presente el volumen de las políticas de Argentina (Schenkel, 2016) y Chile (Lagos y Retamal, 2019),que han contado con partidas superiores a los 13 millones de dólares, pero adquiere una impronta distributiva que debiera ser la envidia de cualquiera de sus pares regionales. En un contexto como el latinoamericano encontrar una política capaz de limar asperezas de desigualdad en cualquiera de sus dimensiones sin dudas alienta.

Dicha impronta distributiva encuentra uno de sus fundamentos en la combinación de dos mecanismos de intervención: acuerdos de precios con los operadores (hotelería, restauración, agencias de viaje) presididos por el propio Ministerio, que permite arribar a tarifas significativamente más accesibles que las comerciales; y subvenciones diferenciadas a las personas destinadas al pago del transporte (licitación pública mediante), que suele tener un peso entre el 30% y 50% del paquete de acuerdo al destino. El presupuesto con el que cuenta el área se afecta mayormente al pago de esta subvención, mientras que los gobiernos locales, ávidos de participar en los Programas con su oferta turística, financian las excursiones en los destinos.

Al formularse e implementarse (todo un desafío) estos acuerdos con privados y las asistencias económicas diferenciadas, permiten que el turismo social esté destinado al conjunto de la población afectando la subvención en aquellos sectores menos favorecidos. Los mejores posicionados en el entramado social sin ser perceptores de la asistencia, se benefician de todos modos con las tarifas del turismo social, significativamente más accesibles que las comerciales (Torelli, 2016).

Además de este carácter socio-económico que la política le imprime a la distribución, merece destacarse también la dimensión territorial que ha materializado en el último tiempo; hasta el año 2009 siete de cada diez de los turistas sociales procedían de Montevideo y la oferta se concentraba en unos pocos destinos tradicionales (Altmark, 2010). Al momento de conformar la red de localidades integradas al SNTS, los Programas comienzan a priorizar la inclusión de todos los departamentos tanto como lugares de destino como de salida, identificando los diferentes beneficios que pueden recibirse del turismo social en ambos casos. Así, desde su implementación, la política ha logrado alcanzar a 30 mil beneficiarios que salieron de 170 localidades de los 19 departamentos y llegaron a 70 destinos de 17 departamentos, combinando la labor de más de 150 operadores (entre hoteles, restaurantes, compañías de transporte y agencias de viaje) y 200 emprendimientos locales.Dicho alcance ha sido favorecido por las amplias campañas de difusión que impulsa el Ministerio desde el 2011 (en radio, televisión, cartelería, así como en eventos y conferencias de prensa), que permitieron una mayor igualdad de oportunidades al momento de participar de los Programas tanto sea como turista social o como prestador de servicios.

Esta tendencia hacia una mayor equidad territorial queda de manifiesto al comparar las áreas de salida y destino del turismo social con el perfil de los viajes internos en general. Puntualizando en las zonas de salida, éste alcanza una mayor representación de los departamentos del interior en detrimento del área metropolitana (Montevideo, Canelones y Maldonado) que constituye la principal emisora de turistas internos (67% del origen de pasajeros): mientras que para el turismo social las salidas del interior llegan a reunir el 57%, en el total de los viajes descienden al 33%. Las áreas de destino también dan cuenta de esta redistribución del flujo turístico: la zona sur, comprendida por Montevideo, Canelones y San José, que constituye el principal destino del turismo interno (35%), sólo recibe el 13% del turismo social; y la zona litoral norte, que integra Artigas, Salto y Paysandú, siendo el área que menos pasajeros internos recibe (4%), representa el principal destino del turismo social con el 32% (Oficina de Planeamiento y Presupuesto, 2018).

La vinculación de estos datos comprueba la valorable impronta federal del SNTS en el último tiempo, pudiéndose hoy en día afirmar que la mayoría de los turistas sociales provienen de localidades del interior, más distantes en el territorio y con mayores barreras geográficas, sociales y económicas, quienes disfrutan de una oferta turística más diversificada, con destinos tradicionales y otros emergentes que, a pesar de disponer de un alto potencial para el desarrollo de la actividad (y de su deseo por promoverla), solían quedar relegados del mapa turístico nacional. Tal esmero por federalizar la oferta ha generado hechos destacables como lo sucedido en el pueblo de Belén ubicado en Salto. Debido que la localidad no disponía de hoteles ni restaurantes, su comunidad de 1.900 habitantes decidió comenzar a organizarse para formar parte de la iniciativa, logrando impulsar una propuesta turística propia que ofrece alojamiento, alimentación, cabalgatas y paseos en bote. En la actualidad hay otras 18 localidades como Belén integradas al SNTS que se aproximan a esta gestión comunitaria.

Además de este valioso impacto distributivo, la política constituye una apuesta por la descentralización. Si bien los diferentes Programas son coordinados por el Ministerio y cuentan con una fuerte participación de organismos nacionales (el Banco de Previsión Social -BPS, las Áreas Educación y Cultura, Defensa y Desarrollo Social, el Instituto de la Juventud, la Administración de Educación Pública), parte de la promoción, capacitación y ejecución es cedida a las intendencias departamentales y los gobiernos locales, mientras que la gestión queda a cargo de privados: la comercialización de las agencias de viaje adheridas (a excepción de los Programas Turismo Joven y Quinceañeras, que son canalizados por el propio Ministerio y el BPS, respectivamente), y la prestación de los servicios de empresas hoteleras, gastronómicas y transporte, así como de diversos emprendimientos locales que se organizan para formar parte de la iniciativa (prestadores de servicios, colectivos de artesanos, museos).

Este protagonismo que adquieren los actores locales, sean éstos del ámbito gubernamental, privado e, incluso, asociativo, genera un tejido de interrelaciones en el territorio que aproximan el SNTS a cada comunidad que lo integra, promoviendo una gran adhesión de la ciudadanía que se siente parte de esta política.

El desafío de fortalecer una lógica inclusiva

El Sistema de Turismo Social, si bien ha ido consolidando su actuación en el tiempo, notoriamente debiera ser más masivo (Falero, 2007). Los registros de beneficiarios dan cuenta de un aumento en la mayoría de los Programas hasta llegar en 2017 a los 4217 turistas sociales, de los cuales 1394 corresponden a Tercera Edad, 943 a Estudiantes, 625 a Paseos por el Día, 520 a Trabajadores, 454 a Quinceañeras y 281 a Jóvenes (Tabla 1).

Tabla 1. Evolución de la cantidad de beneficiarios del SNTS por programa (2013-2017)*

* El programa Paseos por el Día comienza a implementarse en el 2017.

Fuente: Oficina de Planeamiento y Presupuesto (2018:15)

Los 5 mil beneficiarios que aspira alcanzar al concluirse el 2019 (Presidencia, 2019) contrastan con los más de 100 mil turistas sociales que suelen incorporar sus pares regionales. Esta brecha lejos de reducirse a un factor poblacional (una diferencia en torno a los 40 millones de habitantes con Argentina y de 15 millones con Chile), responde también a una cuestión de inversión pública. Como sucede con la mayoría de los países latinoamericanos el presupuesto destinado al turismo social en Uruguay da cuenta de la preponderancia que el turismo receptivo adquiere en la agenda pública: los recursos afectados al SNTS representan poco más de 1,5% del presupuesto del MINTUR, quedando la gran mayoría para la promoción internacional; mientras que en Chile los Programas de Turismo Social llegan a afectar el 40% del área, y en Argentina, aunque descendiendo, el 25% (Torelli, 2016; Schenkel, 2016; Lagos y Retamal, 2019).

Este criterio de asignación de recursos parte de los supuestos virtuosos impactos económicos que el turismo internacional trae aparejado para los Estados y, con su “efecto derrame”, a las comunidades locales, sin embargo, aún no se ha desarrollado investigación empírica (con la rigurosidad, profundidad y complejidad que la cuestión amerita) que avale tales fundamentos. Más fragilidad aún adquieren estas afirmaciones en la coyuntura actual, con la marcada devaluación que ha transitado la moneda de Argentina en el último año, hasta entonces su principal país emisor, explicando siete de cada diez arribos.

Quizás esta caída en el turismo receptivo pueda convertirse en una oportunidad para que la política turística logre traducir en términos presupuestarios el carácter estratégico que los sucesivos gobiernos vienen otorgando al turismo doméstico y, particularmente, al turismo social. Como se reconoce desde la planificación (MINTUR, 2009) reparar en la ampliación de las prácticas turísticas del residente no sólo puede aparecer asociado al fortalecimiento del disfrute del ocio de los sectores populares y a la defensa de puestos de empleo (por cierto propósitos esenciales) sino también a la generación de oportunidades para aquellas pequeñas comunidades que permanecen marginadas del mapa turístico nacional y disponen del potencial y la voluntad de encontrar en el desarrollo de la actividad una genuina alternativa para diversificar sus economías. El devenir exitoso que en muchos ámbitos viene transitando el SNTS, y las diferentes experiencias cercanas a la gestión comunitaria que se han organizado bajo su abrigo, reflejan las valiosas implicancias que pueden surgir de la apuesta por estas políticas turísticas “puertas adentro”.