Si alguna cosa ha fet l'expansió de la pandèmia de la COVID-19 va ser posar en evidència l'alta vulnerabilitat del model turístic el qual ha conduït el disseny de les nostres polítiques sectorials des de fa dècades. Els fluxos internacionals presenten una caiguda sense precedents i no s'entreveu una reactivació a mitjà termini.

El sector travessa una de les majors crisis de la seva història. Diàriament assistim al tancament temporal i definitiu d'empreses turístiques; moltes pimes i micropimes que no van poder aguantar la continuïtat de la pandèmia i, menys encara, adaptar-se a la nova normalitat, amb exigents protocols sanitaris i un mercat amb molts menys consumidors. Això va implicar l’exoneració i acomiadament de personal, que torna a ser la principal variable d'ajust, i la indefensió de moltes famílies i treballadors informals que depenien de l'activitat, i queden absolutament desemparats. Els mateixos Estats mostren arques fiscals i balances comercials cada vegada més compromeses, sense l'aportació que solia significar el turisme receptiu. I això té una especial incidència en països com els llatinoamericans, compromesos per l'alt pes del seu deute extern i les escasses alternatives d'inserció en el comerç internacional.

Davant d'aquest panorama és fonamental construir col·lectivament una anàlisi crítica que intenti explicar: com arribem fins aquí? A quin tipus de model de desenvolupament apostaven les nostres polítiques sectorials? Sota quins propòsits? Estem en un moment on s'exigeix ​​l'impuls de polítiques turístiques capaces de frenar la crisi o, si més no, prou eficaces com per contrarestar-la. En el personal crec que, en primer lloc, cal donar-li resposta als interrogants que aquí plantegem. Si no aconseguim identificar les causes del problema serà molt difícil poder construir estratègies “superadores” i, encara més, no repetir els mateixos errors. L'article aprofundeix en el paper de l'Estat. Un actor que, després de dècades, torna a ser revaloritzat en la discussió pública i, particularment, turística, per a aconseguir l'anhelada reactivació econòmica. Ara bé, a quin turisme sostenir? I a quins actors turístics?

El turisme en l’agenda dels governs

La participació de l'Estat en el sector turístic, vinculada en els seus inicis a la promoció de la classe treballadora, el gaudir del temps lliure i les vacances pagades, ha presentat un canvi significatiu en els últims 30 anys. Aquestes transformacions, relativament recents, no es poden subestimar i molt menys desconèixer. La transformació de l'Estat de benestar al neoliberal va generar noves relacions públic-privades que van modificar substancialment la concepció i gestió del turisme (Hall, 2010; Scott, 2011). Les polítiques turístiques comencen a fonamentar-se centralment com una alternativa de creixement econòmic i internacionalització, en el marc d'una forta deslocalització de l'oferta i finançament del sector, que ja no té la limitant espai-temporal. Els interessos estatals en l'àrea van deixar d'estar vinculats al benestar individual i col·lectiu, la igualtat sobirana, la qualitat de vida, la salut, l'educació dels viatgers o la protecció de l'ambient (Haulot, 1981, 1991); per prioritzar qüestions com la qualitat, la competitivitat, la participació privada, l'eficiència i la sostenibilitat de l'activitat (Monfort, 2000; Fayos-Solà, 2004). L'anàlisi "mercat-tècnic" va reduir les valuoses aportacions culturals, socials i ambientals del turisme a l domini econòmic i dels negocis (Higgins-Desbiolles, 2006).

Aquesta mutació que assumeix el turisme com a assumpte públic va quedar de manifest en els diferents objectes de participació estatal que va destacar l'OMT al llarg de la seva història. En els seus inicis, l'organisme posicionava a l'Estat com a actor clau en la gestió turística, per garantir el dret a l'oci i a les vacances pagades, preparar els ciutadans per al turisme, assegurar el desenvolupament econòmic i sociocultural i protegir i salvaguardar el medi ambient (OMT, 1983); per posteriorment assenyalar que s'ha de limitar a intervenir només quan hi hagi falles de marcat, estructures imperfectament competitives, existència de béns públics o externalitats (OMT, 1998, 2001). Sosté que el gran repte de la política turística actual és "compatibilitzar el principi de llibertat de mercat i d'empresa amb la preservació dels avantatges estructurals que assegurin la continuïtat de l'activitat en unes condicions adequades" (2001:166). És a dir, institueix un nou abordatge del turisme com a política pública, essencialment econòmic, que limita la intervenció estatal només en aquells casos en que ho requereixi la competitivitat de el sector.

En aquest nou liberalisme, la centralització estatal es dilueix a favor d'una major participació de les associacions professionals, xarxes i relacions de col·laboració entre els actors involucrats. Les organitzacions turístiques nacionals i regionals redueixen les seves funcions de desenvolupament i planificació a favor de la comercialització i promoció. El nou paper de l'Estat genera una contradicció política. En paraules de Hall (2010:10): "D'una banda es demana menys interferència de govern en el mercat i el permís perquè les indústries desenvolupin i operin sense subsidis governamentals o d'assistència, mentre que, d'altra banda, els grups industrials d'interès encara busquen tenir la política de govern desenvolupada a favor seu, incloent el manteniment dels fons governamentals per a la promoció i el desenvolupament" [1].

El predomini de la promoció internacional pre-pandèmia

L'expansió de la COVID-19 ha posat en evidència la vulnerabilitat del model turístic que ve conduint el desenvolupament de les nostres polítiques sectorials des de fa molt de temps. Un model sorgit amb la normalització d'una sèrie d'axiomes que van posicionar al turisme com a motor de desenvolupament, principalment en els països perifèrics (Nacions Unides, 1963), per manifestar, des de llavors, una contínua expansió i diversificació, convertint-se en un dels sectors socioeconòmics de major envergadura. Aquest creixement turístic global ha ocasionat un evident interès dels governs, en els seus diferents nivells administratius, que comencen a invertir en l'enfortiment de les arribades tant o més de com ja venien fent en les dimensions físiques de la destinació.

En aquests països, el turisme receptiu es presenta com una oportunitat per atreure divises en moneda estrangera, generar ingressos i ocupació i, així, poder equilibrar balances de pagaments deficitàries, superar situacions de crisi i estancament o impulsar desenvolupaments regionals i locals (Scott, 2011). Més encara, en aquells països anomenats en vies de desenvolupament, com els llatinoamericans, en molts casos necessitats d'inserir-se en l'economia global gairebé exclusivament a partir de la seva oferta turística, a causa de les escasses possibilitats que ofereixen les seves estructures econòmiques (Echeverri, Estay- Niculcar i Rosker, 2012).

En aquest marc, els Estats aposten per les polítiques de promoció turística a l'exterior per poder captar un mercat global i altament competitiu. Aquestes estratègies assumeixen un clar protagonisme en l'agenda sectorial per passar a centralitzar la majoria del pressupost en turisme (MECON, 2020; Camara, 2020). Si bé se sol reglamentar un finançament mixt, que reconeix la importància que porta amb si mateixa la promoció tant per al govern com per al propi sector, en la pràctica, les aportacions privades, com l'autogeneració de recursos, acaben sent mínimes o, fins i tot, inexistents (Capellà, 2010).

FIT Amèrica Llatina, Buenos Aires. Imatge de Jorge Gobbi, sota Llicència Creative Commons.

L'execució d'aquestes polítiques sol involucrar la creació d'Organismes Nacionals de Promoció (ONP) com a espais d'acord públic-privats, que formalitzen la participació d'inversors, professionals i cambres lligades al sector, en molts casos incloent-hi els principals actors transnacionals de la comercialització turística (Enríquez et al., 2012). Això atorga a l'empresariat una important gravitació en l'estratègia de màrqueting projectada, que no només determina quins llocs i atributs s'activaran com atractius turístics, sinó que condiciona també les modalitats a implementar i les seves formes d'accés.

Aquests organismes, com son el casos de l'INPROTUR a Argentina, el EMBRATUR al Brasil, el CPTM a Mèxic o Turespaña a Espanya, si bé sorgeixen com a simples subjectes "tècnics", solen convertir-se en veritables "organismes de gestió de destinacions", i reunir competències tradicionalment associades a la pròpia administració, com l'anàlisi i l'estudi del sector, la planificació i la creació de nous productes i la dinamització de l'oferta (González i Izard, 2010). Aquesta centralització de facultats, sumada a la preponderància en l'assignació de recursos, i altres particularitats que sorgeixen per no estar enrolats sota les lleis de l'administració pública, requereix en molts casos situacions de competència amb el propi organisme polític del qual depenen, comunament un Ministeri o Secretaria d'Estat.

A partir d'aquest bastida organitzacional, els Estats despleguen costosíssimes estratègies promocionals destinades a captar l'interès dels principals agents de la indústria turística. Articulen accions diverses, com jornades de formació sobre determinats productes turístics, la difusió de publicacions, el finançament de súper esdeveniments de ressò internacional, press trips per a les revistes especialitzades, workshops i fam tours per als grans comercialitzadors i l'assistència a les principals fires internacionals. Aquestes últimes solen incloure un gran desplegament: parteixen d'un estand de promoció, amb la projecció d'audiovisuals sobre l'oferta tematitzada per involucrar la presència de diversos expositors, la presentació de shows musicals, la degustació de plats típics i, fins i tot, la assistència d'algun personatge de rellevància en els àmbits de la cultura, la ciència o l'esport. Solen involucrar un centenar de participants, representants d'entitats privades, associacions i federacions, operadors turístics, línies aèries, línies de creuers, hotels; i delegacions provincials i municipals, associacions i representants de les principals destinacions integrats en les estratègies de comunicació.

Resultats obtinguts: entre expectatives i realitats

Aquestes polítiques turístiques, en el seu enclavament a nivell local, apareixen com la "esperança dels territoris" (De Myttenaere i Frego, 2010), capaces de generar el desenvolupament de les comunitats, contribuir al creixement i la diversificació de les seves economies, revaloritzar les seves identitats i el patrimoni local. Un optimisme que sol acompanyar l'inici de l'activitat en qualsevol destí, però que no aborda amb la mateixa especificitat les dificultats que poden sorgir en la concreció d'aquests beneficis, o els seus eventuals impactes negatius en qüestions socials i mediambientals, com la sobreexplotació de recursos, la transformació d'ecosistemes i la contaminació (Blázquez i Cañada, 2011), i fins i tot econòmiques, al voltant de qüestions de despesa pública, efectes de desplaçament sobre altres sectors, fugida de divises i tipus d'ocupació generada (Dwyer 1993; Hernández, 2004 ; Shi, 2012).

Quan s'avança en l'anàlisi d'aquestes polítiques per identificar el seu impacte real en el territori sorgeixen múltiples interrogants. Més enllà de les distincions amb què la indústria de viatges sol premiar-les, amb el reconeixement al millor estand o a la millor performance desplegada a les fires turístiques, a la primera destinació o organisme de promoció o un ascens en el prestigiós Rànquing Marca País de Future Brad [2], els resultats obtinguts acaben sent bastant qüestionats (Dwyer, 1993; Shi, 2012). Fins i tot aquells vinculats al seu principal objectiu, aquell que havia justificat la seva incorporació a l'agenda pública: l'anhelat enfortiment del turisme receptiu.

L'evidència contrastada reflecteix en molts casos que, tot i el significatiu pressupost afectat, el centenar d'accions desplegades i els beneficis privats assenyalats pels representants dels ONP, com la "generació de contactes", "noves oportunitats de negoci", "major coneixement", "vincles de comercialització", "transferència" i "posicionament en el mercat"; les arribades es presenten pràcticament inalterables, davant la prevalença de factors estructurals com el tipus de canvi multilateral, la connectivitat internacional o l'aparició d'esdeveniments externs d'alt impacte (Schenkel, 2020), com avui evidència la pandèmia de la COVID-19.

ITB, Berlín. Imatge de Crosseye Màrqueting, sota llicència Creative Commons.

Però, més enllà de l'anàlisi de la seva eficiència en els termes que aquestes polítiques plantegen, cal avançar en l'estudi de cada un dels supòsits que sostenen les seves malles argumentals. En línia amb el que planteja Daniel Hiernaux al referenciar la política de promoció turística de Mèxic, cal contrastar els seus múltiples axiomes legitimadors, com: en quina mesura el turisme receptiu contribueix genuïnament a l desenvolupament socioeconòmic productiu d'un país? Com es distribueixen els ingressos que aquest genera? Quan arriba al territori? Quin és el seu impacte ambiental? Quin tipus d'ocupació genera? A quins grups socials i econòmics beneficia? Tenen relació amb l'estructura de presa de decisions públic-privada? Quins productes, components i llocs activa? Quins queden exclosos?

Si alguna cosa ha fet la pandèmia va ser posar de manifest la fragilitat d'aquest model de turistificació global. La crisi sanitària no només va despullar l'altíssima dependència externa i vulnerabilitat que la pròpia activitat genera en les nostres societats, també va donar temps per reflexionar sobre les seves implicacions en qüestions com la degradació i contaminació ambiental, la despossessió i desallotjament de les poblacions, l'explotació i la precarietat laboral; en els últims temps agreujades per un accelerat procés financiarització del sector, que concentra la majoria dels guanys en els països centrals i vessa les externalitats en la perifèria (Canyada i Murray, 2019).

Per una necessària localització de les polítiques turístiques

Fins que no s’aconsegueixi implementar una vacuna o un tractament efectiu, i aquests arribin a una distribució àmplia territorial i socialment, el turisme internacional, el gran centralitzador de les polítiques sectorials, no podrà seguir desenvolupant-se per un temps o almenys no amb els volums que el venia fent. La pròpia OMT aproxima una recuperació dels fluxos pre-pandèmia recentment cap a l'any 2023.

El sector turístic es veurà obligat a adaptar-se a aquest nou escenari si desitja subsistir. I el mateix Estat, ha d'ajustar les seves prioritats. D'acord al que reflecteixen aquells països que van començar amb les obertures, la "nova normalitat" en turisme sembla prioritzar viatges a destinacions properes, que garanteixin condicions sanitàries similars, i de baixa saturació social, per respectar un cert distanciament.

Aquest marc ha d'esdevenir una oportunitat per impulsar polítiques pensades a partir de la figura del propi resident; qui s'ha de prioritzar com a visitant, treballador o empresari del sector i, sobretot, habitant d'aquesta porció de l'espai. Per donar suport al desenvolupament de moltes comunitats emprenedores que, tenint un alt potencial i interès en desenvolupar l'activitat turística, venien sent marginades de les polítiques de desenvolupament. Per potenciar els turismes de proximitat, dins el propi territori, contribuint amb les nostres pràctiques a l'economia del lloc que habitem. Per sensibilitzar cap a consums turístics ambientalment més responsables i compromesos amb els pobladors locals, els seus costums i tradicions. Per enfortir l'oci popular com un espai de descans, diversió, desenvolupament personal i col·lectiu. En definitiva, per incloure i equiparar en defensa i interès de les grans majories.