Per descriure el tipus i nivell d’afectació de la pandèmia a l’activitat turística a Argentina, seria important fer una breu caracterització i il·lustrar el punt de partida fins la irrupció de la pandèmia. Segons dades de l’OMT, l’any 2018 el sector va representar el 10,3% del PBI i, tot i que és incert el número de treball informal, és la principal activitat en generació de treball formal, suposant el 7,5% de treballadors del país. En una economia que necessita dòlars per a poder produir, fins l’arribada de la pandèmia el sector rebia més de 7 milions de visitants internacionals i era el quart ítem en l'entrada de divises. Des de la perspectiva de l'accés al turisme, a l'Argentina es tracta d'una activitat que practica al voltant del 50% de la població, mentre que només el 10% realitza turisme emissor.

Les conseqüències de la pandèmia sobre el turisme han estat notables i generalitzades. No obstant això, aquests impactes van afectar de manera desigual i asimètrica als actors, territoris i comunitats del país. Alguns factors que van influir en la seva gravetat es vinculen amb les condicions preexistents, com el nivell socioeconòmic de la ciutadania, el grau d'acumulació de les empreses, la configuració econòmica i la diversificació dels destins, o l'accés previ a drets laborals dels qui treballen.

Els treballadors informals es van trobar en una situació de major precarietat i indefensió, així com els territoris amb monocultiu turístic van ser els més castigats i amb menys marge de maniobra. Els sectors mitjans i populars van perdre poder adquisitiu i van reduir la seva capacitat de consum en general i d'accés al turisme en particular. L'empresariat a través de les seves cambres i els sindicats van obrir instàncies de diàleg per a la intervenció del Govern, atès que durant els primers mesos d'aïllament social van deixar d’operar milers de prestadors i es van perdre desenes de milers llocs de feina en el sector.

Pel que fa al consum, durant 2020 les arribades i sortides internacionals de passatgers es van reduïr fins a un 80% en un cas i altre. La caiguda del turisme nacional va ser d’un 30% respecte l’any anterior, es van fer viatges més curts, més turisme de proximitat i en entorns rurals, i un important augment dels desplaçaments dins de les mateixes províncies. Dues modalitats van créixer, malgrat les restriccions i la disminució del poder adquisitiu, les excursions, viatges curts durant el dia, i el turisme rural. 

Taller d'Eduardo Mendoza a San Carlos, Argentina. Imatge de Carla Izcara.

D’aquesta manera, durant el primer període de la pandèmia es van limitar almenys tres elements en les pràctiques turístiques: la distància recorreguda en el desplaçament, el temps d'estada i la quantitat de persones en els destins. Es va modificar parcialment el tipus, la fisonomia i la grandària dels destins del país que van poder ser triats al país.

En quant a les respostes des de l'Estat davant d’aquest nou context, el Govern nacional va mostrar un paper actiu, posant a la pandèmia en el centre de l'escena de l'acció i la comunicació pública, proposant la cura i la co-responsabilitat ciutadana. Des de l'inici es van disposar prohibicions i restriccions, es van assumir mesures i es van assignar recursos per als sectors més directament afectats. Com s'anirà explicant a continuació, el sector turístic va ser un destinatari molt important de la política pública.

Pandèmia i polítiques públiques per al turisme a l'Argentina

La història del turisme a l'Argentina des de mitjans del segle passat està vinculada a les polítiques públiques que van impulsar la producció, el consum de sectors mitjans i populars, el desplaçament a través del transport públic i privat, i van solidificar la infraestructura turística. En els últims 70 anys s'observa, encara que amb matisos, en l'economia en general i en el turisme en particular, un moviment pendular entre l'intervencionisme i el neoliberalisme, amb fases històriques en les quals l'Estat té major presència o absència.

Assumit el 10 de desembre de 2019, el Govern nacional argentí va intervenir des de l'inici de la crisi sanitària. No obstant això, considerant l'imprevisible, la forma accelerada i disruptiva en que va irrompre la pandèmia, seria més adequat parlar d'una acció pública reactiva que d'un conjunt de polítiques públiques que van comptar amb el temps i els consensos necessaris per a la seva planificació, disseny i interlocució amb els actors involucrats.

Una qüestió singular és que les polítiques públiques van posar en el centre dels seus esforços el turisme nacional, dirigides al desenvolupament de l’activitat dins de les fronteres del país i per els seus residents. L’octubre de 2020 es va reglamentar la Llei de Sostenimiento y Reactivación de la Actividad Turística, marc general de l'acció pública l'objectiu de la qual va ser garantir l'ocupació i les emprenedories turístiques, abastant diversitat d'activitats, persones físiques i jurídiques, treballadors i consumidors. Des d'aquest moment es van anar generant polítiques complementàries que pretenien incidir en diferents dimensions que concerneixen a aquesta activitat.

Sense comptar amb les mesures sanitàries dirigides a aquest sector, a mode de simplificació y categorització, aquesta bateria de polítiques turístiques nacionals destinades al turisme es poden agrupar de la següent manera:

• Estímul del consum turístic. Es van implementar polítiques generalitzades pel consum de turisme, com el cas del previaje, un reintegrament del valor del 50% d’un viatge per despeses futures en el sector. Aquest programa continua en vigència, va ser utilitzat per més de dos milions de persones i en els últims mesos de 2021 v quadruplicar la facturació respecto el 2020. També es van dur a terme polítiques segmentades, per exemple, dirigides a promoure el consum de famílies amb menors ingressos, a adults grans o al turisme estudiantil.

• Producció i treball. Complementant altres polítiques per al conjunt de l'economia argentina, en el sector turístic es van impulsar polítiques específiques per al suport a la producció i el treball. Algunes línies d'acció pública van ser el subsidi per al pagament de despeses de prestadors, línies de crèdit a taxa zero a micro, petites i mitjanes empreses turístiques, aportacions no reemborsables per persones físiques o jurídiques que no tinguin treballadors a càrrec i ingressos extra a treballadors i treballadores del sector.

• Infraestructura i capacitats turístiques. En aquesta categoria s’identifiquen iniciatives diverses, com el Programa 50 destins per finançar 150 obres d’infraestructura turística en destins assentats i emergents, el Fons de Promoció Turística perquè les províncies facin material audiovisual dels destins principals per a enfortir les estratègies de difusió internacional del país o el finançament d’accions de capacitació per la millora de les competències laborals de prestadors.

• Instancies per pensar el futur del turisme.  En aquest sentit, es van impulsar dos processos: el Consell Interministerial per l’obertura progressiva i responsable del turisme al país, un espai consultiu i multidisciplinari integrat per ministeris competents, amb l'objectiu de proposar accions, estratègies i recomanacions per a la reactivació d'aquesta activitat. D'altra banda, es va crear l'Observatori del Turisme Intern, per a conèixer més i millor als turistes argentins i per a impulsar una “millor comprensió estructural”.

En la seva orientació general, aquestes polítiques públiques van buscar cuidar i fomentar la producció, el treball i el consum en el sector turístic. Un Estat que s'ha fet visible en l'activitat, assignant un pressupost significatiu. Part d'aquestes polítiques abasten a tot l'univers i altres es focalitzen en actors més vulnerables, com les micro, petites i mitjanes empreses, treballadors autònoms o grups consumidors empobrits, jovent o adults grans. Altres accions públiques també van buscar reduir l’estacionalitat del consum turístic.

Taller de cuina a Yariguarenda Turismo Rural Comunitario, Argentina. Imatge de Raúl González.

Aquestes polítiques intenten minimitzar les inevitables conseqüències negatives de la crisi: major concentració del capital turístic, desfinançament i fallida dels actors, pimes, més precarització del treball formal i autònom, així com esmorteir el descens en el consum. L'acció pública, no obstant això, no va poder arribar al treball informal, que en el turisme és molt important. Una altra limitació va ser l'absència d'intervencions específiques a escala nacional des del Mintur destinades al turisme solidari, preocupació que es reprendrà més endavant.  

Però, més enllà de les seves deficiències o la seva perfectibilitat, en un escenari contra fàctic, algunes preguntes resulten especialment pertinents: quin hauria estat el rol de l'Estat per al turisme en un govern neoliberal o quin tipus de polítiques públiques s'haurien impulsat? Quins haurien estat els seus impactes i actors beneficiaris?

Oportunitats, reptes i l'antagonisme inclusió / exclusió

La caiguda del turisme internacional va obrir noves perspectives per al desenvolupament de l'activitat a nivell intern, que va crèxier de forma notable des de 2021. La proximitat pot suposar una oportunitat, tot i que també al empetitir-se el camp es construeix com un espai nou i més intens de disputa. Com a complement de les polítiques esmentades, en un context de revaloració de la proximitat, una necessitat podria ser orientar les polítiques públiques a impulsar un turisme amb major capacitat de transformació positiva en les comunitats, més sostenible, equitatiu i que generi treball de qualitat.

En aquest sentit, es pot observar una oportunitat per a la promoció, enfortiment i difusió del turisme solidari, en el marc d'un suport públic a l'Economia Social i Solidària (ESS) en l'activitat turística. En els estudis sobre turisme solidari a l’Argentina realitzats des d’Alba Sud i el Centre d’Estudis de l’Economia Social de la Universidad Nacional de Tres de Febrero l’any 2020, es va identificar una percepció de falta de recoltzament públic. Al preguntar pels obstacles pel desenvolupament d’un turisme solidi, 6 de cada 10 respostes van apuntar a la falta de polítiques públiques específiques per aquest sector.

Es tracta del disseny i implementació de polítiques públiques que atenguin les seves singularitats, donin resposta a les seves necessitats i enforteixin les seves capacitats. Actualment, les polítiques que impacten sobre el turisme solidari a nivell nacional no procedeixen del Ministeri de Turismo y Deporte, sinó des d'altres organismes de l'Estat, principalment del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) pertanyent al Ministerio de Desarrollo Productivo, o les diferents àrees del Ministerio de Desarrollo Social, entre altres.

Un problema de fons sembla ser que les polítiques públiques turístiques no inclouen a l’ESS perquè no es reconeix a aquests agents com a actors propis del turisme, com a part de l'economia i de la producció nacional. Per tal motiu, no arriben a integrar la singularitat del treball autogestionat, l'economia no lucrativa, l'organització associativa i democràtica, entre altres, en el disseny de les polítiques turístiques des de l'Estat.

Buenos Aires, Argentina. Imatge de Carla Izcara.

Per a avançar en aquesta direcció es poden identificar algunes condicions que serien necessàries: a més de reconèixer a l’ESS com a actor de l'economia turística, hauria d'existir un major grau d'articulació entre ministeris a nivell nacional que impacti sobre aquests agents d'una altra economia, en una activitat central com és el turisme. Així mateix, caldria aportar capacitació del personal tècnic del Mintur sobre l’ESS, i solidificar els canals d'interlocució del Ministeri amb les xarxes i organitzacions de segon grau del turisme solidari.

D'altra banda, si en el fons son les conceptualitzacions dels problemes el que donen forma a les polítiques públiques, en el disseny de les polítiques post pandèmia existeix l'oportunitat de problematitzar en major mesura el model turístic prepandèmia. La reactivació del turisme es posa en el centre de las polítiques públiques, però cal agregar la pregunta sobre quin model de desenvolupament turístic es vol impulsar a la post pandèmia.

El context cultural sembla propici per donar espai a un turisme solidari. La pandèmia ha visibilitzat algunes problemàtiques sistèmiques, amb l'emergència de nous discursos i sensibilitats. En un dels estudis abans esmentants, els actors de turisme solidari argentí preveien canvis en el turisme pospandèmia: a més de major proximitat, suposaven nous hàbits de consum o major visibilitat del turisme solidari.

Això enforteix la idea d'un context d'oportunitat per al turisme solidari a l'Argentina, com un instrument de transformació de la realitat de moltes comunitats, i una estratègia per al desenvolupament local sostenible i la millora de les condicions de vida de les majories. L'Estat és l'actor amb major capacitat per a tensionar el model turístic, fent que les polítiques públiques, més que prioritzar una “tornada a la normalitat” el més ràpida possible, busquin que aquesta recuperació impliqui també major equitat, inclusió, sostenibilitat i democràcia econòmica.

És important emfatitzar la importància de posar en el centre del debat de la política pública el antagonisme inclusió - exclusió. Si una meitat de la ciutadania queda fora de l'accés al turisme i part significativa dels treballadors estan precaritzats és un risc que la política pública se centri únicament en la recuperació del model prepandèmia. També és propici pensar la inclusió de les generacions que venen, a través de garantir la sostenibilitat en l'activitat. Justament l’ESS proposa un model econòmic, en general, i turístic, en particular, transformador, basat en la inclusió i la sostenibilitat, que la política pública turística té el desafiament d'integrar.