(article disponible només en castellà)

El estudio de Gilda Masiell Solano Cabrera “Turismo a toda costa: la captura de los incentivos fiscales y recursos de poder” (Friedrich Ebert Stiftung, 2020), para 2018 el sector turístico aportó 7.6% al PBI, lo cual representaba el 38% de las exportaciones de bienes y servicios y el 25% de las divisas generadas. Estos números ponen en evidencia su importancia en la economía dominicana. Todo ha sido posible gracias al desarrollo del turismo de “enclave” o “todo incluido”, sin embargo, desde una perspectiva crítica la autora plantea que esto ha significado importantes costos ambientales, sociales y fiscales que no caben dentro de un modelo económico que apunte a la sostenibilidad.

Los incentivos fiscales puestos en marcha para la atracción de inversión extranjera no han sido eficientes si se habla de los costos y los beneficios que reportan. Solo por turismo desde 2009 al 2018 se han dejado de percibir ingresos estimados de RD$ 41.2 mil millones de pesos, estos ingresos son significativos porque en 10 años representan un 1.4% del PIB y un 7% de los ingresos fiscales corrientes.

El trabajo de Gilda Masiell Solano Cebrera, cuestiona el por qué el gobierno sigue respaldando la industria turística y muestra que estas acciones se englobanen lo que se conoce como el fenómeno de captura, es decir “el ejercicio de influencia abusiva por parte de una(s) élite(s) extractiva(s) –en favor de sus intereses y prioridades y en detrimento del interés general sobre el ciclo de políticas públicas con efectos potenciales en la desigualdad (económica, política o social) y en el correcto desempeño de la democracia” (Intermon Oxfam, 2012, citado en Solano, 2020).

Este fenómeno arroja luz para entender los diferentes actores que llegan a influir en los procesos de reforma de incentivos fiscales en el turismo de República Dominicana, un país en desarrollo donde se combinan instituciones débiles y grupos de presión poderosos que obstaculizan los avances en la reforma tributaria. Los cambios impulsados por las elites se dan sin ningún obstáculo, ya que existe una complicidad entre los grupos de poder y el Estado con respecto al avance de las reformas a favor de los intereses empresariales.

En este contexto, la investigación tuvo como objetivo responder las siguientes cuestiones:¿quiénes son estas élites? ¿En qué contexto actúan? ¿Cómo influyen en la toma de decisiones? ¿Qué mecanismos utilizan?

¿Racionalidad económica o captura de las élites?

En América Latina y el Caribe es común para la atracción de inversión el uso de exoneraciones temporales de impuestos (tax holidays). Hay pocos estudios que demuestren si los incentivos fiscales son efectivos, pero dentro de los pocos que se encuentran, Solano toma de referencia un informe de la Comision Económica para América latina y El Caribe (CEPAL) de 2016, Tributación para un crecimiento inclusivo, cuyos resultados demuestran que no todos los incentivos son efectivos para la atracción de inversión. Los más usados son las exenciones y devoluciones de impuestos, los menos recomendados para fomentar la inversión dado que están relacionados con la cantidad de capital invertido.

Esto sugiere que nos encontramos ante mecanismos de imposición que responden al “poder que puedan tener las empresas que se benefician y no a una racionalidad económica basada en decisiones informadas” (Solano, 2020: 4). Para que estas políticas de incentivos sean eficientes, según Solano, dependerá de una buena gobernanza, definición, implementación, seguimiento y evaluación.

El sistema tributario dominicano se fundamenta en la Ley no. 11-92, donde desaparecieron las exenciones impositivas para la promoción de inversión en los diferentes sectores, incluyendo la Ley no. 153-71 sobre Fomento al Turismo. No obstante, para 2017 según los datos del Ministerio de Hacienda, en el Código Tributario existían ocho leyes impositivas que generaban 39 disposiciones legales diferentes que, a la vez, creaban 140 tipos de incentivos y exoneraciones para distintos sectores.

Por su parte, la Ley no. 158-01 sobre Fomento al Desarrollo Turístico, del año 2001, es la que engloba todos los incentivos del sector turístico. Los principales argumentos para mantenerlos es que se requiere grandes inversiones de capital para el desarrollo de la infraestructura turística y la generación de empleo. Pero para Solano la mirada debe centrarse ¿en qué medida invertir o mejorar las instalaciones depende de incentivos fiscales o no? y, en segundo lugar, ¿cuál es la magnitud de inversión adicional o de empleos que se crean debido al marco de incentivos? La respuesta a estas preguntas es lo que puede ayudara tomar la decisión de si se deben mantener las exenciones, o si solo nos encontramos ante beneficios tributarios hacia determinados sectores.

El estudio realizado por la ONU y el CIAT de 2018, en conjunto con el Ministerio de Hacienda Dominicano, Diseño y Evaluación de Incentivos Tributarios en Países en Desarrollo, da luz en este sentido, porque sus resultados arrojan que entre todos los factores que pudieron contribuir al desarrollo del sector turístico, los incentivos fiscales no jugaron un factor relevante. A la vez no han sido un instrumento fiscal eficiente en términos de costos para que el gobierno siga respaldando a la industria turística. Básicamente se demostró que los incentivos fiscales al turismo no generan un impacto económico positivo sino más bien una pérdida. Además, no se generan inversiones adicionales motivadas por los incentivos y apenas hay una mejora en el empleo.

Ley 158-01 y sus reformas: incentivo a los intereses hoteleros e inmobiliarios

La Ley 158-01 se promulgó para el incentivo de los polos de escaso desarrollo en provincias con gran potencial. Previamente a la aprobación al fomento de la ley, el 78% de la oferta hotelera del país se localizaba en las provincias La Romana, La Altagracia, Puerto Plata y San Pedro de Macorís. Estas zonas abarcaban los complejos hoteleros con más de 200 habitaciones. Pasados más de veinte años de la promulgación de la ley, el 85% de la oferta hotelera continua en las mismas provincias, y solo se ha incorporado a ellas Samaná. Durante este período no se han desarrollado provincias con potencial, y no se ha diversificado la oferta de los complejos hoteleros todo incluido o complejos turísticos inmobiliarios.

Crérito Fotografía: Bryan Angelo. Imagen bajo licencia Creative Commons. (Imagen 2)

La ley ha sufrido cinco modificaciones en beneficio de los grupos de poder de la industria. El primer cambio de la ley se dio en 2002, al siguiente año de haber sido promulgada, con la Ley 184-02, se incluyó en los beneficios de exenciones a los alojamientos u otras facilidades construidas para complementar, las actividades marítimas, deportivas, de entretenimiento, culturales, entre otras (villas, lotes, solares, apartamentos, amarres para embarcaciones, etc.).

También contempló la aplicación de los beneficios a algunas regiones no incluidas en el texto original, por lo que también se incluyeron las provincias de Puerto Plata y La Altagracia, polos ya afianzados, y la Zona Colonial de Santo Domingo, que gozaba de exenciones a la oferta complementaria.

Esta inclusión significó para la provincia La Altagracia extender el 100% de exención a todos los municipios para construcción y equipamiento en la oferta complementaria. Aquí la autora enfatiza que la medida de incluir una nueva oferta complementaria (villas, apartamentos, amarres, etc.) fue claramente para beneficiar la expansión de proyectos inmobiliarios de esta zona del país, como Cap Cana y Punta Cana.

Una segunda reforma, en 2004, inicia con la Ley 318-04, que buscó no colocar en desventaja las regiones pioneras frente a los nuevos polos turísticos y mantener los niveles adecuados de competitividad. Esto implicó que “además del 100% de las exenciones a proyectos de nueva construcción, al primer equipamiento y puesta en operación de las instalaciones, se agregaron las infraestructuras hoteleras existentes”. Con esta nueva ley se agregaron zonas con tratamiento especial y la oferta complementaria (no instalaciones hoteleras). Puerto Plata y La Altagracia, por ejemplo, empezaron a beneficiarse del 100% del régimen de exención. También las instalaciones hoteleras que tenían un mínimo de 5 años construidas e iniciaran un proceso de mejoramiento de las instalaciones se beneficiarían del 100% de los impuestos de importación.

Una tercera reforma con el Decreto 835-08,  de 2008, modificó el Artículo del Decreto 1125-01, que establece el Reglamento de aplicación de la Ley 158-01 sobre Fomento al Turismo.

La cuarta reforma en 2012 introdujo la Ley 253-12 sobre el Fortalecimiento de la Capacidad Recaudatoria del Estado para la Sostenibilidad Fiscal y el Desarrollo Sostenible. Esta reforma fue motivada por la administración tributaria y no por intereses particulares. Estableció un aumento del impuesto a las transacciones de bienes industrializados y servicios, así como una tasa reducida de un 8% para bienes que anteriormente estaban exentos.

Finalmente, una quinta reforma en 2013, se efectúa mediante la Ley 195-13, con la cual se modificaron los artículos 1, 4, 6, 7 y 14 para adecuarla a las exigencias actuales, ya que todas las provincias del país tienen proyección de desarrollo turístico y ecoturístico. Incluye entre otros puntos que todos los polos del país se beneficien del 100% del régimen de exención, al igual que las inversiones para el desarrollo de actividades turísticas, hoteleras y ofertas complementarias.

Así, las empresas que tengan un mínimo de 15 años construidas y pasen por un proceso de remodelación que sobrepase el 50% de sus instalaciones, cuyo destino final sean instalaciones hoteleras, contaran con un 100% de exención en la importación de equipos y bienes muebles a las instalaciones hoteleras que se sometan a un proceso de modernización y renovación de las instalaciones siempre y cuando tengan un mínimo de 5 años construidas. Finalmente, el periodo de exención fiscal pasa de 10 años a 15 años.

Las élites del turismo dominicano

Los empresarios de la industria turística dominicana se encuentran organizados desde 1962 bajo la Asociación Nacional de Hoteles y Restaurantes (ASONAHORES). Esta institución representa los distintos actores del sector turístico ante las instancias locales e internacionales, promoviendo el desarrollo de la industria turística y una acción cohesionada entre el gobierno y el sector privado.

La autora del estudio destaca que la asociación tiene un papel relevante y estratégico en diferentes espacios tanto de ámbito nacional como internacional. Entre los subsectores que se encuentran en la organización está el hotelero, inversores/ promotores, inmobiliario, banca, empresas de gestión hotelera, asesoría legal, alimentación, trasporte, salud y prensa especializada.

La asociación ha jugado un rol importante para que el sector turístico opere bajo sus reglas fiscales y así no comprometan los intereses de sus miembros. Solano analiza el discurso de Luis Enrique Rodríguez, presidente de la Junta Directiva de ASONAHORES entre los años 2012 y 2014, quien en su discurso de rendición de cuentas al culminar su período afirmó:

“desde muy temprano en la gestión, tuvimos la necesidad de defender a nuestro sector del embate de la reforma fiscal [referencia al 2012] que nos afectó; sin embargo, con la promulgación de la Ley 195-13 [quinta reforma a la Ley 158-01 de Fomento al Turismo] nos encargamos de que quedaran enmendados los efectos directos de la reforma fiscal al sector turismo” (Solano, 2020: 10).

ASONAHORES tiene presencia en el Consejo de Fomento Turístico (CONFOTUR), encargado de la aplicación de la Ley 158-01 de Fomento al Turismo. Es también quien aprueba o no los expedientes sometidos por las empresas que se quieran acoger a los incentivos fiscales. El artículo 8 de la ley señala que está integrado por cinco representantes del gobierno y dos representantes empresariales (uno de ASONAHORES y otro de los Operadores Turísticos).

Un grupo de actores que se benefician de estos incentivos y que forman parte de ASONAHORES son las empresas turísticas trasnacionales. Las familias españolas que dominan el hotelería dominicano, en su mayoría de origen balear, son: Matutes, Escarrer, Piñero, Espelt, Hidalgo, Barceló, Riu, Guell, Vallet, Fluxa, Batle, entre otros. Otras elites empresariales que nos son españolas están Apple Leisure Group, Viva Wyndham, Hard Rock Hotels y Blue Jacktar.

La élite nacional también se encuentra representada en ASONAHORES, con el pionero del desarrollo turístico de la zona Este, Frank Rainieri, quien representa al Grupo PUNTACANA y el Aeropuerto Internacional de Punta Cana. Históricamente, la familia Rainieri ha mantenido un peso importante es la dirección de ASONAHORES. Hoy día, el polo turístico Bávaro-Punta Cana posee la mitad de la oferta habitacional y el mayor número de ocupación, y por su aeropuerto llegan el 70% de los 6.7 millones de turistas que visitan el país anualmente. Un grupo que ha ganado notoriedad en la Zona Este es Cap Cana, el proyecto inmobiliario más exclusivo del Caribe, liderado por la familia Hazoury.

El papel de los actores políticos también es relevante, llegando a compartir intereses con la élite empresarial, lo cual ha incidido en la facilidad y hermeticidad con que son introducidas las modificaciones a las medidas legislativas. Así, por ejemplo, el Ministro de Turismo de 2004 a 2008, Félix Jiménez, procedía del área de bienes raíces y era miembro del Consejo de Administración de Inversiones inmobiliarias, S. A., y sus proyectos más grandes fueron beneficiados con los incentivos fiscales (Hotel Stanza Mare, Hotel Vista Mare, Jarabacoa Country Club y Hotel Carmen). Por otro lado, el Ministro Javier García (2008-2020), era socio de dos empresas de desarrollo inmobiliario, en su gestión tuvo el reconocimiento público por parte de ASONAHORES y de la Asociación Dominicana de Empresas turísticas Inmobiliarias (ADETI).

Solano señala que, a pesar de la apertura de las exenciones a todo el territorio nacional con la Ley 195-13, en la quinta reforma, no han sido desarrolladas turísticamente provincias distintas. Por el contrario, la oferta hotelera se ha afianzado en los destinos tradicionales.  De este modo, se pone en evidencia que la Ley 158-01 no ha cumplido el objetivo de su creación, y además supone importantes costos fiscales que no corresponden con los beneficios generados en términos de inversión y empleo. Por lo tanto, la autora plantea como hipótesis que la política de incentivo permanece en el tiempo solo para perpetuar estrategias fiscales de evasión y elusión que llevan a cabo las empresas para pagar menos impuestos.

Crédito Fotografía: Ryoji Iwata. Imagen bajo licencia Creative Commons.

Pero, ¿cómo lo han hecho estas élites? En la investigación se exponen cinco mecanismos de captura para influir en las reformas de la Ley 158-01 de Fomento al Turismo.

• Velo técnico: desarrollo de debates internos sin las contrapesos técnicos y ciudadanos adecuados.

• Presión mediática: salidas en prensa desde diferentes frentes con un mensaje preciso y cohesionado.

• Puertas giratorias: intereses empresariales (turísticos e inmobiliarios) de los ministros de turismo.

• Lobby o cabildo: reuniones con actores políticos clave, al margen de los canales institucionales, donde se negocia el contenido de las reformas.

• Madrugones: aprobación de las modificaciones en fechas límites, en su mayor parte cercanas a finales de diciembre.

Estas elites del turismo dominicano actúan e influyen en el marco de incentivos fiscales cuando ven amenazados sus intereses. No solo trabajan desde el marco institucional, sino también desde dentro, preservando la su posición privilegiada o modificando las reglas del juego para impulsa cambios.

Una encrucijada

Solano sostiene que la concentración de poder económico ha sido el factor que permitió a las élites representadas en ASONAHORES capturar los procesos de reforma de los incentivos. La economía dominicana es poco diversificada y su dependencia del turismo, por las divisas generadas, lo coloca en una encrucijada que limita su capacidad de maniobrar ante el poder del capital financiero.

El sistema tributario dominicano está lejos de reducir las desigualdades, pues está marcado por las exenciones tributarias que dificultan su administración además posee una alta fragmentación que facilita la evasión y elusión fiscal. Las deducciones acumuladas por exenciones tributarias al turismo se aproximan a RD$41.2 mil millones de pesos dominicanos, un 1.4% del PIB y un 7% de los ingresos corrientes del 2018.

La llegada del turismo supuso un poderío económico para La Altagracia (polo Punta Cana) sin embargo, la brecha entre rico y pobre es de las más altas del país. Muchas veces no es que el turismo genere nuevos empleos, sino que sustituye los sectores tradicionales e incentiva la migración del campo a la ciudad.

Frente a esta realidad, se debe reflexionar si el turismo beneficia a las clases necesitadas, o solo incrementa los ingresos de las elites del país y las empresas trasnacionales del sector. Para contrarrestar la presente realidad, la autora recomienda diez líneas de acción a seguir:

1. Transitar hacia un modelo económico más diversificado y menos dependiente de un sector tal frágil ante variables externas como el turismo.
2. Diseñar e implementar estrategias a largo plazo para una mayor diversificación territorial del turismo bajo modalidades con un mayor vínculo comunitario y con bajo impacto medioambiental. Más calidad, menos cantidad.
3. Recuperar el papel rector del Ministerio de Hacienda en la gobernanza de los incentivos fiscales para su buen diseño, implementación, evaluación, así como en sus posteriores reformas.
4. Redefinir el papel del sector privado en el Consejo de Fomento al Turismo, de modo que no pueda tener el mismo poder deliberativo que el órgano rector sobre otorgar incentivos o no las empresas.
5. Evaluar la pertinencia y coherencia del actual marco de incentivos y su diseño para revertir su carácter regresivo y reducir la evasión y elusión fiscal que producen.
6. Transparentar la medición del gasto tributario en turismo.
7. Garantizar una mayor representatividad del sector social en los espacios de decisión.
8. Fiscalizar el trabajo de los legisladores en las Comisiones de trabajo de ambas Cámaras del Congreso Nacional.
9. Fomentar el desarrollo de procesos participativos en torno a la gestión del territorio y a la protección de los bienes públicos.
10. Difundir estudios críticos a través de la academia y centros de investigación especializados.

A modo generar el trabajo de Gilda Masiell Solano Cabrera pone en evidencia lo frágil del sistema tributario dominicano, lo que favorece a las élites del sector turístico. Se debe cuestionar si las exenciones son el camino a seguir para la trasformación y renovación del sector. Considero que el análisis de Solano es una respuesta clara; la solución no es simplemente la eliminación de estos privilegios, la transición al turismo sostenible es mucho más compleja, pero se requiere que inicie desde la gobernanza, adoptando, entre otras medidas, mecanismos que limiten la influencia que han tenido hasta ahora estos grupos de interés y que como resultado han potenciado un crecimiento turístico desigual y poco diversificado.