El coronavirus ha trastocado las bases del modelo turístico que ha conducido las políticas sectoriales desde hace décadas. El turismo receptivo (internacional), el gran protagonista de nuestras agendas públicas, no podrá seguir desarrollándose en el mediano plazo o por lo menos no con el volumen que lo venía haciendo. Esto ha originado una revalorización del turismo nacional, como no sucedía desde hace décadas. En tiempos de pandemia, toda esperanza de sostenimiento y reactivación del sector queda asociada al turista nacional.

Este cambio de escenario, fue advertido rápidamente por los gobiernos latinoamericanos que comenzaron a reformular sus políticas sectoriales centradas ahora en los flujos internos. Así lo ha hecho el gobierno argentino, que, en el momento más crítico de la pandemia, ha lanzado su propio plan de reactivación del turismo nacional, para intentar sostener un sector que atraviesa la peor crisis de su historia. ¿Qué caracteriza esta nueva coyuntura? ¿Qué oportunidades y desafíos atraviesan a corto plazo la implementación de estos programas?

La reformulación de las políticas sectoriales en pandemia

Más allá de los pronósticos, los registros estadísticos de aquellos países europeos que iniciaron una reapertura de fronteras confirman la tan anunciada nueva normalidad en el turismo. Esta se caracteriza por una drástica caída de los flujos internacionales y una revalorización del turismo interno, que es aquel que logra evitar, aunque sea parcialmente, un derrumbe total del sector (Velasco, 2020). 

Así lo evidencian los primeros datos del Instituto Nacional de Estadística para el caso de España que, pese a la progresiva apertura de fronteras para el espacio Schengen, el país registró en junio un -98% de arribos internacionales comparado a los registros del año pasado. La situación no parece ser mucho más alentadora para julio y agosto, con caídas del -75% y del -76%, respectivamente (INE, 2020a). Los datos reflejan cómo se invierte la relación turista nacional-turista extranjero: en el 2019 era del 66% a 34% a favor del extranjero, en la actualidad del 65% a 35% a favor del nacional. Además, para julio la oferta hotelera continúa un -30% debajo a la del año pasado, para alojar un -36% de viajeros y representar un escaso 27% de las pernoctaciones de 2019 (INE, 2020b); esto confirma un mercado turístico más concentrado, tanto en términos de prestadores como consumidores.

Este cambio de escenario fue advertido rápidamente por los gobiernos latinoamericanos que después de décadas vuelven a apostar por una localización de las políticas turísticas, que se convierten en un área prioritaria en el siempre disputado presupuesto público. Las agendas sectoriales comienzan a priorizar una asistencia dirigida a la demanda y a la oferta a partir de un ajuste de sus destinatarios. La centralidad que supo asumir el turista internacional, da lugar a la del propio residente, que pasa a ser un blanco destacado de las políticas sectoriales. La promoción de viajes a destinos nacionales, a partir de acuerdos de precios, subsidios, créditos o laxas financiaciones, no solo implica un apoyo a los prestadores turísticos, y, por ende, al sostenimiento de puestos de empleo e ingresos en el territorio, sino también el fortalecimiento de estas prácticas en sectores medios y populares, que han sido los principales afectados con la crisis y hoy tienen necesidades más urgentes que atender.

Las políticas sectoriales también se han reposicionado en términos de la oferta, para priorizar nuevos modelos de comportamiento social, más respetuosos con las personas, las culturas y el medio ambiente. Las agendas turísticas comienzan a proyectar prácticas y destinos seguros, capaces de motivar un viaje en tiempos de pandemia. Esto ha originado, por un lado, una revalorización de modalidades y destinos poco consolidados, de pequeña escala, vinculados a prácticas de ecoturismo, turismo rural y comunitario. Por otro, una reconversión de destinos tradicionales, que deben innovar para limitar la masificación. Esto exige nuevas estrategias para diversificar su propia oferta, con el impulso de nuevos sitios y propuestas, tanto dentro como fuera del destino; o para distribuir más homogéneamente la demanda a lo largo del año, con programas de incentivo, como el turismo social.

Plan de Sostenimiento de la Actividad Turística Nacional en Argentina

El gobierno de Alberto Fernández en Argentina logró reglamentar el 11 de octubre la Ley de Sostenimiento y Reactivación de la Actividad Turística Nacional (27563/20) con el objetivo de garantizar la continuidad del empleo y los emprendimientos turísticos dentro del país (Decreto 795/2020). En base a este propósito se propuso abarcar un amplio espectro de destinatarios, personas físicas y comerciales, empresarios y trabajadores, turistas nacionales; que se encuentran comprometidos con diversas actividades afines, desde alojamiento, gastronomía, transporte, comercialización y servicios profesionales, centros y emprendimientos vinculados, hasta localidades y producciones regionales cuya principal fuente de ingresos es el turismo. 

Es la primera norma que se destina de forma específica al sector desde que se implementó el confinamiento y distanciamiento social, hace siete meses. Desde entonces, dejaron de operar más de 4.000 prestadores turísticos, con una pérdida de empleo que afectó a 74.000 trabajadores y trabajadoras; mientras que el 50% de los establecimientos operativos no posee capital de trabajo (35%) o autonomía para resistir en el corto plazo (15%), motivo por el cual evalúa la quiebra o cierre definitivo (AHT, 2020). 

Luego de intensas negociaciones con las principales cámaras turísticas, la norma logró alanzar un amplio consenso, con el acompañamiento del conjunto de las fuerzas políticas [1]. Para garantizarlo, el gobierno debió incorporar una serie de demandas sectoriales que no habían sido contempladas en el proyecto original: 

• extensión del pago del 50% del salario por parte del Estado de los trabajadores en relación de dependencia, que no puede ser inferior a un salario mínimo, vital y móvil (SMVM) ni superar los dos SMVM; 

• reducción del 95% del pago de contribuciones patronales; prórroga en el pago de impuestos, suspensión de embargos y reducción de alícuotas sobre movimientos de cuentas;

• alternativas legales para evitar demandas por postergaciones o cancelaciones a causa del coronavirus, como la reprogramación de los servicios, entrega de vouchers y reintegro del monto abonado en cuotas; 

• y línea de crédito con tasa subsidiada destinada para el pago de gastos corrientes, con seis meses de gracia para hacer efectiva la primera cuota. En cuanto a esto último, la norma contempla también una línea de crédito con una tasa subsidiada para municipios y comunas cuya actividad principal es el turismo, para ser aplicado a la inversión en obras y servicios públicos destinados a la recuperación y puesta en valor de la localidad.

Con estas medidas generales de asistencia, el gobierno logró mantener un auxilio económico diferencial, exclusivo para las micro y pequeñas empresas, por un monto equivalente de hasta dos SMVM, y una serie de medidas, de alcance horizontal y dirigidas a sectores vulnerables, destinadas a fomentar y potenciar la demanda del turismo interno. Entre estas últimas, aparecen:

• Plan de Preventa de Servicios Turísticos Nacionales: consiste en un crédito por parte del Estado, equivalente al 50% del monto por cada compra de servicios turísticos brindados dentro del territorio nacional, para ser utilizado, a partir del año 2021, también en destinos internos.

• Programa Bono Fiscal Vacacional: incorpora una valorable impronta distributiva, para llegar a aquellos sectores más afectados con la crisis sanitaria.  Destinado exclusivamente a familias cuyos ingresos mensuales no superen el equivalente a cuatro SMVM. La implementación contempla un bono fiscal para el pago de servicios de alojamiento, expendio de comidas y bebidas, servicios de agencias de viaje, otras actividades complementarias de apoyo turístico; servicios de transporte aéreo, automotor de pasajeros, ferroviario interurbano y alquiler de automóviles sin conductor.

• Programa Turismo para Personas Mayores: busca sostener la actividad en destinos nacionales durante la temporada baja y contribuir a la calidad de vida de la tercera edad. El gobierno aportará hasta el 21% del valor de los viajes licitados, que serán comercializados por agencias de viajes habilitadas. 

• Programa de Financiación de Turismo Estudiantil: trata de facilitar el desarrollo de los viajes de fin de curso. La implementación contempla una línea de crédito del Banco de la Nación Argentina - BNA, cuyos tomadores serán las agencias de turismo estudiantil, para viajes de residentes en el país con destino a localidades nacionales.

La norma, a su vez, se compromete con la implementación de una campaña promocional para motivar los viajes a destinos nacionales, haciendo especialmente mención en la generación del empleo a través de un turismo responsable con las comunidades locales y las áreas protegidas.

El desafío de la implementación: entre alcances y beneficiarios

El Plan de Reactivación refleja cómo la caída del turismo internacional constituye una oportunidad para que las autoridades traduzcan en términos presupuestarios el carácter estratégico que sistemáticamente venían otorgando al turismo interno, en la esfera de la planificación y el discurso. Para posicionar otras demandas en la agenda sectorial y apostar por políticas turísticas pensadas a partir de las necesidades y demandas del propio residente, en tanto trabajador o empresario del sector, visitante o habitante de esta porción del territorio. Para financiar instrumentos de gestión que inyecten recursos en el territorio, más allá de las estrategias promocionales y de marketing.

Esta nueva realidad evidencia que, a pesar de las críticas de las teorías conservadoras y liberales, el Estado continúa siendo una institución central para articular y legitimar la puesta en marcha de procesos que provoquen las grandes transformaciones socioeconómicas y culturales que nuestras poblaciones necesitan, más aún en momentos de emergencia. Su aplicación requiere de Estados con las capacidades técnicas necesarias para hacer frente a los nuevos desafíos, a partir de burocracias más accesibles y receptivas, bajo la dirección política y la vigilancia social, que articulen un tejido de interrelaciones en el territorio, con actores asociativos y comunitarios (Subirats, 2010). 

Como sucede siempre en materia de políticas públicas, y particularmente en materia de políticas turísticas, no podemos desconocer los riesgos latentes que quedan asociados a su implementación. Y con ello, el peligro de que estos valiosos lineamientos formulados terminen convirtiéndose en privilegios de unos pocos. Esto implicaría que los intereses de determinadas cámaras y asociaciones e, incluso, organismos turísticos, con un fuerte poder de influencia en los entramados decisionales, terminen prevaleciendo por el bien común y una distribución equitativa de los beneficios generados, que incluya al pequeño empresario, a las asociaciones de la economía social y solidaria, al emprendimiento familiar y a las pequeñas localidades del interior, que sin disponer de tanto poder de negociación son las grandes dinamizadores del territorio. O implicaría, en términos de consumo, que aquellos subsidios y acuerdos de precios de alcance general o dirigidos, terminen concentrándose en sectores medios-altos y altos, que disponen de mayor capacidad económica, estructura y conocimiento para acceder a los diferentes programas.

Para que dichas iniciativas se conviertan en alternativas realmente eficaces en términos de resultados, resulta indispensable que cada una de las prestaciones instrumentadas, tanto en términos de oferta como de demanda, parta de un sistema eficaz de información, que garantice condiciones de acceso democráticas y federales. Esto no solo contribuirá a una mayor igualdad de oportunidades a la hora de acceder a los beneficios generados, sino que también, en términos de prestadores, permitirá una mayor competitividad y, así, evitar beneficios extraordinarios y maximizar la rentabilidad de los fondos públicos invertidos. 

Finalmente, y más allá de garantizar los sistemas estatales de seguimiento que permiten monitorear los resultados obtenidos y así corregir desvíos imprevistos, es fundamental revalorizar en estos tiempos el control social de cada una de las medidas instrumentas. Ejercer la vigilia de la propia sociedad para exigir que, como los propios programas establecen, el recurso público llegue a aquellos actores turísticos comprometidos con la generación de trabajo digno, las comunidades locales y su ambiente y evitar que esta apuesta por el turismo nacional no termine asociada a nuevos procesos de desigualdad y exclusión, que reafirmen las tradicionales posiciones de privilegio.