Enclaves turísticos y evasión fiscal: el caso del Polo Turístico Golfo de Papagayo

El impacto social y económico de las grandes inversiones turísticas inmobiliarias ha sido un tema de discusión y análisis por parte de organismos internacionales, academia y comunidades receptoras interesadas en el análisis de modelos de desarrollo turístico. Comúnmente, toda gran inversión se anuncia con gran optimismo, con la promesa de la creación de nuevos y numerosos puestos de trabajo para las poblaciones locales y como ejemplo exitoso de políticas de atracción de inversiones que procuran reactivar territorios que usualmente pasan por períodos de estancamiento económico.

El presente artículo propone poner en perspectiva cuál es el beneficio real que tienen estos mega proyectos en el desarrollo social y económico de aquellos territorios donde se ubican, se toma como referencia el Polo Turístico Golfo de Papagayo (PTGP) en la provincia de Guanacaste. El artículo es motivado por la discusión nacional en torno a la reforma fiscal que tuvo lugar en Costa Rica durante los últimos meses del año 2018, así como también por una propuesta de reforma surgida en el seno del Consejo Municipal de Liberia en el cálculo utilizado para el pago por canon en el derecho al uso de territorios costeros.

El Polo Turístico Golfo Papagayo

El PTGP está ubicado en Bahía Culebra, comprende los cantones de Liberia y Carrillo. Su origen se remonta a finales de la década de los setenta, y contó con el apoyo financiero del Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE). El gobierno liderado por Daniel Oduber Quirós (1974-1978) vio en Guanacaste una oportunidad de posicionar a la provincia dentro de los destinos turísticos del segmento sol y playa asociados a la figura del “resort todo incluido” luego de la crisis estructural que sufrieron los sectores productivos agropecuarios tradicionales, siguiendo el ejemplo llevado a cabo en destinos con más tradición turística como la costa mexicana y el Caribe antillano [1]. 

En este primer período la iniciativa contó con el apoyo del gobierno para agilizar los procesos de expropiación de terrenos a través de la declaratoria de utilidad pública por medio de la Ley 6370 de 3 de septiembre de 1979. Sin embargo, una aguda crisis económica que provocó el agotamiento en la capacidad del Estado para llevar a cabo proyectos de gran envergadura supuso que en 1988 se invitara al sector privado a tomar parte en el desarrollo de proyectos habitacionales.

Desde entonces el PTGP ha pasado por cuatro planes maestros. El más reciente fue aprobado en 2008 por su junta directiva, compuesta por representantes del Instituto Costarricense de Turismo (ICT) y desarrolladores inmobiliarios. Estos cambios tienen que ver principalmente con la necesidad de ampliar o remodelar infraestructura, guiados por el principio de “calidad por sobre cantidad”. Principio que podría suponer un eufemismo para la atracción de un segmento del mercado más exclusivo y con mayor poder adquisitivo.

Fotografía de Alba Sud.

Actualmente el PTGP ha virado hacia un modelo de inversión basado en el turismo residencial a través del otorgamiento de concesiones por parte del ICT a empresas inmobiliarias, alejándose del proyecto original que pretendía un tipo de inversión centrada en hotelería tradicional. Para el investigador Alberto Salas Roiz no se puede comprender el momento actual del crecimiento del turismo inmobiliario en Guanacaste sin comprender la génesis y evolución del PTGP, según detalló en un informe elaborado para el Center for Responsible Travel (CREST) de Estados Unidos [1].

Según Salas Roiz, si bien el “modelo papagayo” fue la piedra angular sobre la cual la provincia de Guanacaste tuvo un despertar económico que captó inversión con impacto positivo en la balanza de pagos a nivel país, esta iniciativa carga con una serie de deficiencias que hace cuestionar qué beneficio real tiene en los propios territorios donde se encuentran.

Salas Roiz presta particular atención al aporte económico a los gobiernos locales, al gobierno nacional y a la inversión en proyectos locales en comunidades circundantes. Sin embargo, menciona la dificultad para obtener datos de los aportes fiscales por tres razones fundamentales:

1) Según el marco legal que regula el PTGP, el ICT otorga permisos de construcciones a desarrolladores inmobiliarios, pero estos pueden traspasar derechos de construcción a terceros, si cumplen únicamente con dos requisitos: comprobar que los representantes legales de una empresa inmobiliaria determinada no poseen antecedentes penales y su solvencia económica para llevar a cabo proyectos inmobiliarios.

2) Por el gran número de sociedades anónimas que están vinculadas al PTGP se hace difícil dar seguimiento en la balanza de ingresos y gastos que permita una adecuada recaudación fiscal.

3) Por normativa fiscal nacional no se pueden divulgar los ingresos fiscales, hecho que no permite saber de manera precisa quien y cuanto se invierte en el PTGP.

Sumado a esto, el PTGP está amparado por la declaratoria de utilidad pública posteriormente fortalecida por el Decreto de Conveniencia Nacional N° 32051 en el año 2005, que le permite gozar de exoneraciones fiscales, celeridad en los permisos y procesos de construcción en zonas costeras siendo una de las pocas excepciones a la Ley Zona Marítima Terrestre.

Aporte fiscal del Polo Turístico Golfo Papagayo

Actualmente Costa Rica sale de una amplia discusión sobre la reforma fiscal, que incluyó movilizaciones de diversos sectores de la sociedad y que terminó con la aprobación por vía legislativa del proyecto de reforma fiscal impulsado por el ejecutivo, Ley N° 20580. Según el Ministerio de Hacienda el déficit fiscal que agobia a Costa Rica ronda el 8% del PIB, del cual el 4,6% corresponde a evasión y elusión fiscal [2].

En este contexto, es necesario propiciar un dialogo que permita proponer alternativas en la manera en la que se hacen aportes fiscales, conociendo de que manera operan estas grandes inversiones turísticas inmobiliarias. Algunos medios de comunicación provinciales han hecho un esfuerzo por investigar el PTGP como el principal referente de gran inversión turística en el país, tomando como fuente de información la divulgación de los “Panama Papers”.

Fotografía de Alba Sud.

Los mayores accionistas del PTGP son la Fundación Martin M. Schawn, institución de origen estadunidense fundaba por el pastor luterano Martin Schawn en la década de los setenta, y la empresa Florida Ice and Farm Company (FIFCO), conocida a nivel nacional como Cervecería Costa Rica, una de los mayores capitales en Costa Rica [3]. Las investigaciones descubrieron que ambas instituciones utilizaron cuatro sociedades subsidiarias que, a su vez, contenían ocho sociedades offshore en Gran Caimán, Islas Vírgenes Británicas y Bahamas en el momento en que se inauguraba el hotel Four Seasons Papagayo en 2004, la Marina Papagayo en 2008, nuevos residenciales, campos de golf y venta o alquiler de terrenos a terceros. A su vez, había domicilios fiscales reportados en Costa Rica y distintos destinos en los Estados Unidos, hecho que hace difícil poder seguir el rastro de los ingresos.

Aunado a esto, en el año 2010, mediante decreto ejecutivo N° 35962, el presidente Óscar Arias Sánchez redujo aún más el canon de concesión. Originalmente el canon a pagar era de $3.04 por metro cuadrado, pero se redujo a $1 [4]. Algo absurdo si tomamos en cuenta que para la explosión turística inmobiliaria del año 2000 a 2008 el valor del metro cuadro en otras playas como Tamarindo alcanzó los $1000 por metro cuadrado.

Recientemente, el Consejo Municipal de Liberia propuso un cambio en la fórmula cómo se tasa el valor de los terrenos costeros. En este acuerdo el presidente municipal pide a los diputados de la Asamblea Legislativa retomar el proyecto de ley N° 18.072, presentado por el diputado del Frente Amplio José María Villalta, que pretende tasar el valor de los terrenos a partir de su valor real y no como opera actualmente. Además, pide que la junta directiva del PTGP tenga representantes cantonales, no solo los desarrolladores inmobiliarios y representantes del ICT.

Si bien la Municipalidad de Liberia percibe ingresos por el pago de patentes de bares y restaurantes en el PTGP, la municipalidad considera que los beneficios económicos del PTGP pueden aportar más al cantón tomando en cuenta que éste y el ICT solo invirtieron un 10% de obras en comunidades vecinas a través de la acciones de responsabilidad social empresarial.

Enclaves turísticos

Los enclaves turísticos son formas de gestión y administración de recursos y espacios turísticos que operan de forma independiente al contexto en el cual se encuentran, con tasas de ganancias privadas a partir de la apropiación de recursos públicos tanto escénicos como naturales. La estructura de negocios opera de manera vertical, usualmente con poca o nula democratización en la toma de decisiones y disfrute de beneficios materiales que producen.

En Costa Rica el término fue acuñado por el Dr.Allen Cordero, quien propone este término a partir de un repaso por diferentes experiencias de gestión turística en Costa Rica tomando en cuenta la imagen internacional que tiene Costa Rica como paraíso turístico. Desde esta perspectiva el turismo es un eje de acumulación de capital tan importante como otros sectores productivos más tradicionales [5].

La palabra enclave resuena en Costa Rica ya que su primer referente fueron los enclaves bananeros de inicios del siglo veinte, pero es evidente que la palabra forma parte del imaginario social y político de América latina. La investigadora argentina Maristella Svampa ha retomado la idea de enclave para describir nuevos procesos de reconfiguración territorial que operan en beneficio de la apropiación privada del plusvalor en territorios con una riqueza natural que no han sido del todo explotados [6]. Originalmente la autora lo plantea desde actividades vinculadas a la extracción de recursos minerales, se entiende que los recursos escénicos y espacios de ocio tradicionales como playas forma parte de los recursos naturales con que cuentan territorios de la periferia capitalista apreciados grandes transnacionales turísticas.

Fotografía de Alba Sud.

Para Svampa la figura de enclave actualmente es resultado de la flexibilización en el movimiento de capitales en donde se entrelazan dinámicas en distintas escalas globales, nacionales y regionales con impacto local. Desde los estados se promueven determinados modelos de desarrollo, en este caso turístico, en los que los actores privados, ejercen un protagonismo central en la definición política y económica de un territorio pero hay que considerar una serie de elementos que contribuyen a que se produzcan dinámicas y tipologías de enclave.

El primer elemento es que estos grandes proyectos suceden en territorios considerados como “vacios”, regiones que desde el punto de vista del capital no se ha dado una adecuada explotación de su potencial económico y que justifica la inversión en grandes proyectos. Segundo, se da en un marco más amplio de desregulación financiera propio de la neo liberalización de la economía. Tercero, el papel del Estado en tanto plataforma que opera desde el falso principio de gobernanza: acción pública-institucional que busca legitimidad a través de la coordinación con otros actores sociales en la construcción y ejecución de proyectos con impacto territorial pero que se desprende del intento por justificar el modelo neoliberal. Cuarto, el impacto local de estos grandes desarrollos los transforma en el actor social total. Es decir, como un único referente social y económico de un territorio que se articula con poblaciones cercanas a través de acciones orgánicas concretas como la responsabilidad social empresarial que pretenden ampliar su radio de influencia.

Siguiendo a Svampa, el PTGP es un claro ejemplo de enclave turístico, puesto que su origen era dinamizar la economía provincial luego de la crisis en el sector agropecuario que afectó a la generalidad de la población guanacasteca en la década de los setenta. Pero, tal y como mencionan las investigaciones citadas, la flexibilización económica neoliberal hace difícil rastrear el número de sociedades anónimas, accionistas, balanza de ingresos y gastos que permita una justa recaudación fiscal y por ende un aporte a los gobiernos locales y el nacional.

El Estado detrás de la conformación de una junta directiva con representantes privados (desarrolladores inmobiliarios) y públicos (funcionarios del ICT) aplica el principio de gobernanza que pretende no solo justificar el proyecto sino que también le otorga toda una serie de ventajas legales y fiscales. Finalmente el PTGP es sinónimo de Bahía Culebra, desde hace ya muchos años no se habla de Bahía Culebra sino de “Papagayo” como si fueran lo mismo.

Muy a pesar de las ventajas otorgadas al PTGP las sociedades y nombres ligados a este mega desarrollo continúan realizando prácticas de evasión en materia fiscal. Pero precisamente la dinámica de enclave es motivada por el interés de articular territorios en función de la acumulación de capital tomando ventaja de mecanismos diversos, sean legales o no.