Embalse y Chapadmalal: historia y actualidad del turismo social en Argentina

Como señalamos en el anterior artículo de opinión (Schenkel, 2019), la mayoría de las experiencias de turismo social que se han impulsado en Latinoamérica surgieron desde las administraciones gubernamentales a partir de 1970. La Argentina constituyó la principal referencia de estas iniciativas, no solo por la originalidad que conllevó su desarrollo, allá por la década del ´40, sino por la magnitud que alcanzó una vez implementada.

Los primeros antecedentes de turismo social en el país se iniciaron en 1930, cuando organizaciones cristinas y laicas, empresas ferroviarias y sindicatos comenzaron a reproducir las iniciativas que se estaban desarrollado en Europa. El Primer Peronismo extiende estas acciones al conjunto del territorio nacional a partir de un sistema estatal de colonias de vacaciones, que incluyó las unidades de Embalse (Córdoba) y Chapadmalal (Mar del Plata). Ambas se convirtieron en los principales complejos destinados al ocio popular y hoy en día, a más de seis décadas de su puesta en marcha, continúan sosteniendo la política de turismo social en Argentina.

La Unidad Turística Embalse (UTE) se ubica en el Valle de Calamuchita, en una superficie de más de 200 hectáreas, en la localidad de Embalse Río Tercero. Su estructura original disponía de siete hoteles y cincuenta casas, con una capacidad cercana a las 3.000 plazas, y edificios complementarios para la administración, servicios generales y pabellones para el personal. Por otra parte, laUnidad Turística Chapadmalal (UTCH)se emplaza sobre la Costa Atlántica Bonaerense, en un predio de 75 hectáreas, con 19 casas pertenecientes a la Villa Turística Presidencial y 9 hoteles, con una capacidad de 4.000 plazas.

Desde entonces UTE y UTCH se han convertido en testimonios de diferentes momentos de la historia argentina, con periodos de alta valorización y otros de profundo desfinanciamiento. A lo largo de este artículo intentaremos describir este devenir histórico, explicando su origen y consolidación a lo largo del siglo XX y, finalmente, abordar su presente, en el que, una vez más, aparecen asociadas a distintas posibilidades de uso y transferencia.

Origen de las unidades de Embalse y Chapadmalal

El Primer Peronismo (1943-1955) impulsa una serie de acciones específicas tendientes a facilitar el acceso de los trabajadores al turismo y otras medidas estructurales que fueron determinantes al proveerles tiempo disponible y recursos financieros (Pastoriza y Torre, 1999). El turismo social fue incluido dentro de las medidas reivindicatorias, asociada a las necesidades de jornada limitada, vacaciones pagadas y mejoras salariales, como una actividad de “recompensa” y “restauración”, tendiente a posibilitar el acceso de “la población trabajadora a los lugares de turismo […] facilitando a los servicios de bienestar y asistencia social de las asociaciones profesionales, Ia construcción de hoteles y colonias de vacaciones, y las franquicias posibles en los medios de trasporte” (Ministerio de Asistencia Social y Salud Pública, 1954:154).

Hotel 5 de Chapadmalal.

El Decreto-Ley N°33.302/45 referido al salario mínimo, básico y sueldo anual complementario, constituyó el emblema de la política de turismo social, definiéndolo como “la remuneración del trabajo que permite asegurar en cada zona, al empleado y obrero y a su familia, alimentación adecuada, vivienda higiénica, vestuario, educación de los hijos, asistencia sanitaria, transporte o movilidad, previsión, vacaciones y recreaciones” (Art. 18). La norma determinó que el 3% del aguinaldo, derivado de un aporte del 5% del sueldo anual complementario que depositaba el empleador (pudiendo retener un 2% del pago al empleado), se destinaría al fomento del turismo social.

El Estado se convirtió así en el principal promotor y articulador de este tipo de iniciativas, pasandoa administrar una extensa oferta hotelera, que incluía los alojamientos de las empresas ferroviarias británicas (nacionalizadas), los establecimientos dependientes de la antigua repartición de Parques Nacionales y otros trasferidos por las provincias y expropiaciones a privados. A partir de estos alojamientos y de nuevos edificios construidos por el Ministerio de Obras Públicas, se puso en marcha un sistema estatal de colonias de vacaciones en los principales destinos del país, como Ezeiza (Buenos Aires), Puente del Inca (Mendoza), Embalse (Córdoba) y Chapadmalal (Mar del Plata). Estas últimas constituyeron los principales complejos del turismo estatal, disponían de salas de cine, teatro y bowling, polideportivos, capillas, área de atención médica y farmacias en el mismo predio.

Las asociaciones sindicales nucleadas en la Confederación General del Trabajo (CGT) ocuparon un lugar clave en el andamiaje de estos programas. El fortalecimiento de su capacidad política les permitió ampliar las iniciativas de los años 30, alcanzando nuevas organizaciones de trabajadores y consolidando las existentes. Así, entre 1946 y 1951 la cantidad de empleados afiliados pasó de 520.000 a 2.334.000, alcanzando en 1954 una tasa de sindicalización cercana al 43% (James, 2010). Este destacado accionar gremial, que identifica el caso argentino en el mundo, perdura incluso luego del golpe de Estado de 1955.

La articulación de estas iniciativas originó que la política de turismo social adquiera una magnitud y visibilidad que no se repitió en ningún otro periodo de la historia argentina. Los módicos costos de las propuestas oficiales (en muchos casos reunían el conjunto de los servicios totalmente subvencionados), así como la articulación con la Fundación Eva Perón (incorporando a aquellos colectivos excluidos de la estructura gremial), posibilitaron la participación de parte de los sectores populares, que lograron acceder al turismo en muchos casos por primera vez. Más allá de la retórica oficial, la afectación de recursos, la sanción de normativa, el despliegue de infraestructura estatal  y la valoración social de una cuestión que hasta ese entonces quedaba fuera del imaginario colectivo, reflejan la irrupción del turismo social en la agenda pública, constituyendo un caso inédito en Latinoamérica.

Devenir histórico de los complejos vacacionales

El golpe de Estado de 1955 interrumpió aquellas iniciativas identificadas con el peronismo, iniciando un periodo de bloqueo y reconversión del turismo social, que se asocia a la alta inestabilidad del sistema democrático. A partir de la invalidación de normas y la transferencia de recursos a provincias, sindicatos y privados, se desarticuló progresivamente el sistema estatal de turismo social. Los distintos interregnos democráticos pretendieron reactivar las prestaciones mediante las colonias vacacionales, particularmente con Embalse y Chapadmalal que fueron las únicas que resistieron los procesos de transferencia, sin embargo los sistemáticos golpes de Estado coartaron estas iniciativas.

Unidad Turística de Embalse.

La última dictadura militar, autodenominada “Proceso de Reorganización Nacional”, canceló el histórico Fondo de Turismo Social (creado en los primeros gobiernos de Perón), que había logrado resistir distintas embestidas. El entonces ministro de Economía, José Alfredo Martínez de Hoz, decidió englobar dicho fondo dentro del IVA, implicando un quebranto irremediable para la política de turismo social argentina y, particularmente, el mantenimiento de los complejos estatales.

La vuelta de la democracia en 1983 significó la reactivación de Embalse y Chapadmalal y, con estas, de los programas estatales. Pero las recurrentes crisis económicas y la consolidación de nuevos intereses públicos asociados a la política turística explican que el turismo social nunca haya vuelto a alcanzar el desarrollo de los años ´50. La política de construcción de infraestructura fue desalentada, relegando incluso el mantenimiento de los complejos, que pasaron a gestionarse mediante un sistema de concesiones (articulando los servicios de comedores, bares, atención de habitaciones, limpieza, mantenimiento de edificios e instalaciones y explotación de locales comerciales).

En 1996 la Dirección de Turismo Social y Básico fue reemplazada por la Dirección de Prestaciones Turísticas, organismo que gestiona los programas hasta nuestros días, tendiente a atender directamente o por convenios con otros organismos públicos o privados la participación turística de jubilados y pensionados, escolares y familias carenciadas (Decreto 1407/96).

La coalición de partidos que llegó a la presidencia en el año 1999 inició una serie de modificaciones en el sistema de turismo social, argumentando que la concentración de las prestaciones en Embalse y Chapadmalal desde 1950 originaba un servicio de “alto costo”, “baja calidad” y “bajo impacto” sobre otros destinos nacionales (JGM, 2000). En este marco, impulsó el Plan Federal de Turismo Social, que articulaba las prestaciones estatales con hoteles de diferentes destinos del país, y encomendó la formulación de los Máster Plan de UTCH y UTE (2000), a fin de evaluar distintas posibilidades de uso y transferencia. Las modificaciones incluyeron la disminución de los días/turista ofrecidos: para el periodo 1998-2001 las prestaciones cayeron un 75%, permaneciendo abierta UTCH sólo cuatro meses al año (JGM, 2002).

La eclosión de la crisis en diciembre del año 2001 dejó todos estos proyectos inconclusos. La quita del Fondo de Turismo Social había iniciado un declive de los complejos que los encuentra, en plena crisis del 2001, con la clausura de edificios conexos y hoteleros, permaneciendo operativos sólo cuatro de los siete hoteles de Embalse (hoteles números 1, 4, 6 y 7) y cinco de los nueve de Chapadmalal (números 1, 2, 4, 5, 7).

Conseguida una nueva estabilidad macroeconómica, se inició el último periodo de reactivación del turismo estatal en el país, que sobrepasó, en el año 2007, los máximos niveles de la década del ’90, 1.170.956 días/turista, cerca de 200 mil turistas sociales, principalmente familias, jubilados y escolares (Dirección de Prestaciones Turísticas, 2014). Esta expansión del turismo social se explica a partir de los complejos estatales, a diferencia de lo que sucedió en vísperas de la crisis, Chapadmalal y Embalse adquirieron una importancia creciente en esta etapa: pasaron de concentrar el 70% de los turistas sociales (2001), al 98% (2012).

El crecimiento de las prestaciones surgió a partir de un proceso de recuperación de los complejos que logró incorporar cerca de 2.000 plazas al sistema estatal. En Embalse, se recuperó el antiguo pabellón de personal en desuso desde los años ’80, fundando el Museo Eva Perón (2004), y se logró la reapertura del Polideportivo (2006) y del Hotel n°3 (2007). A partir de la cláusula de inversión exigida a las empresas concesionarias se recuperaron las piletas del complejo, con sanitarios y confitería, y la Hostería (2008), cerradas desde 1990; y se adaptaron parte de las instalaciones al colectivo de personas con problemas de movilidad, incorporando rampas de acceso, baños adaptados y ascensores en los Hoteles n° 4 y 7 (2009). A partir del Programa Argentina Trabaja (2010) se recuperó el Hotel n° 2 (2013), clausurado desde el año 2000.

Unidad Turística de Embalse.

En Chapadmalal en tanto, se recuperó el antiguo teatro del Hotel N° 5, fundando el Museo Eva Perón (2003), se logró la reapertura de los Hoteles n° 8 (2003) y 9 (2004), cerrados desde el año 2000, y se inició la recuperación del n° 6 (2014). Asimismo, se repararon el Polideportivo y parte de los playones deportivos (2006) y se adecuaron instalaciones para personas con problemas de movilidad (2009), colocando ascensores en los Hoteles n° 1 y 2, baños adaptados en el Hotel n° 5 e instalando rampas de acceso en los Hoteles 1, 2, 4, 5, 7, 8 y 9. Por medio de la cláusula de inversión en obras se logró habilitar el sector del paseo de los artesanos (2008) y se inauguró la Parrilla del Lago (2012).

A pesar haberse iniciado este proceso de recuperación, y a excepción de los Hoteles “Categoría A” (Hoteles N° 1 y 2 en Chapadmalal y N° 4 y 7 en Embalse), parte de los complejos continuaban, a fines del 2015, presentando limitaciones edilicias propias de sus setenta años de antigüedad (agravada por la falta de mantenimiento a lo largo de décadas), que hubieran ameritado nuevas inversiones una vez logrado su puesta en funcionamiento. Para ese entonces permanecían cerrados tres establecimientos: en Embalse, el Hotel n°5 (cerrado desde 1980); y en Chapadmalal, los Hoteles 3 y 6 (clausurados desde el 2001 y los ’90, respectivamente), este último en proceso de reparación desde el año 2014.

Coyuntura actual: replanteo y caída en las prestaciones

A casi dos décadas del diseño de los Máster Plan, la administración que asume en diciembre del 2015 solicita un nuevo informe técnico sobre el estado edilicio de las unidades, en este caso a la Universidad de San Martín (2016), formulando un plan de mejoras y la apertura a inversiones con el fin de conseguir la puesta en valor y operación de los Hoteles 3, 4, 6, 7, 8 y 9 de UTCH y los 1, 3, 5, y 6 de UTE. Tales iniciativas pretendían dar continuidad a los programas, solucionando las patologías edilicias y obteniendo un “ahorro” del sistema vigente (Secretaria de Turismo, 2018). Sin embargo, dicho informe fue acompañado por una desinversión del Área, que acrecentó su estado de deterioro.

Desde entonces se observa una reducción del presupuesto destinado a la Dirección de Prestaciones, que recibe la mitad de los recursos sólo en términos nominales (con una devaluación del 380% en el periodo 2015-2019), representando un escaso 12% del crédito afectado a la Secretaría de Turismo (Oficina Nacional de Presupuesto). Dicha caída ha comprometido incluso las prestaciones de turismo social, que quedaron reducidas a 60 mil beneficiarios en 2017, 31 mil en UTCH, en los Hoteles 1, 2 y 5, y 29 mil en UTE, en los 2, 4 y 7, que son los únicos establecimientos que en la actualidad se mantienen operativos (MINTUR, 2017). Esta disminución de la planta hotelera, sumada a los bajos niveles de ocupación, ha originado que seis de cada diez empleos que dependían del turismo social dejen de hacerlo, impulsando reiterados reclamos de los trabajadores afectados, en ambas localidades (Puntal 2019, La Voz 2018).

La crítica situación que atraviesan UTE y UTCH amerita de discusiones responsables, que alejadas de intereses partidarios (ciertamente inimaginable en un año electoral) permitan establecer una solución estructural para estos complejos que supieron ser la referencia del turismo social en Latinoamérica. Tales alternativas deberían centrarse en la participación de las propias comunidades de destino (de sus organizaciones del tercer sector), y a partir de estas propiciar iniciativas que, bajo los principios de la economía social, no sólo fortalezcan la prestación del servicio (en cantidad y calidad) sino que reivindiquen el espíritu inclusivo con el que fueron creados ambos complejos hace más de medio siglo.