Aprendizajes de las políticas de fomento al turismo nacional aplicadas en Argentina

En Argentina, la pandemia de la COVID-19 favoreció una reformulación de las políticas en turismo que, ante la caída de los flujos internacionales, volvieron a apostar por el turismo nacional, como no sucedía desde hacía décadas (Schenkel, 2021). De este modo, la promoción externa y el turismo receptivo internacional, dieron lugar al fortalecimiento del turismo interno. Esta “domesticación” de las políticas sectoriales sirvió para financiar instrumentos de gestión que inyectaron recursos en el propio territorio, más allá de las estrategias promocionales y de marketing, y para promover otras formas de organizar el turismo que integren al campo popular, a partir de cooperativas, mutuales, sindicatos y otras asociaciones de la economía social.

El caso de Argentina, muestra que es posible hacer una transición de las políticas sectoriales hacia un modelo mucho más balanceado con menor peso del turismo internacional. Esto conecta con las discusiones globales sobre cómo la actividad turística debe responder a la crisis climática y energética, y de este modo a la disminución de las emisiones de gases de efecto invernadero (Cañada, 2021).

Cabe destacar que estas medidas dirigidas al sector turístico argentino comenzaron a implementase a finales del año 2020. Esto se dio en un contexto ceñido por el levantamiento de las restricciones y el avance del proceso de vacunación, que motorizaron los primeros índices de recuperación turística, a partir del segundo semestre de 2021. Desde entonces, se evidenció una expansión del turismo doméstico, que presenta mayores niveles de ocupación que en 2019. Ahora bien, ¿cuáles han sido sus alcances en términos socioeconómicos? ¿Cómo se caracterizan estos flujos turísticos en términos de larga y corta distancia? ¿Qué destinos turísticos se beneficiaron con esta revalorización del turismo nacional? ¿Qué desafíos surgen de la implementación de estas políticas de estímulo?

Reformulación de la agenda sectorial en pandemia

La reformulación de las políticas sectoriales tuvo como destinatario al propio residente, que pasa a ser, nuevamente, un actor destacado de la agenda turística en su rol de visitante, empresario y/o trabajador del sector, a partir del turismo doméstico. Para ello, el gobierno casi duplicó la participación del Ministerio de Turismo y Deportes en el presupuesto nacional, que pasó de representar el 0,09% al 0,17% de la Administración Central (Tabla 1). Esta reasignación de partidas benefició el desarrollo del turismo nacional, que concentró el 39% del presupuesto, contra el 7% que representaba originalmente, y, a la inversa, contrajo en un -21% los recursos destinados a la promoción externa (MECON, Cuenta de Inversión, 2020).

A partir de la ejecución de estos recursos, el Estado intervino en el sector con el propósito de sostener y reactivar la actividad turística nacional que atravesaba la peor crisis de su historia. Para ello, implementó en primer lugar una política de asistencia a la oferta, en el contexto del Aislamiento Social Preventivo y Obligatorio (el peor momento de la pandemia); luego una política de coordinación y adaptación, para preparar el sector a la nueva normalidad, en el contexto del Distanciamiento Social Preventivo y Obligatorio; y finalmente una política de estímulo a la demanda, originada con las primeras reaperturas, a partir de la temporada estival 2020-2021 (Figura 1).

Figura 1. Políticas turísticas implementadas en Argentina a partir de la pandemia

Fuente: elaboración propia. 

La política de estímulo a la demanda implicó una nueva apuesta por el turismo nacional, como no sucedía desde hacia décadas. Esta estrategia integraba cuatro programas que se habían diseñado con el propósito de estimular la demanda nacional (ley 27563/20):

• Plan de Preventa de Servicios Turísticos Nacionales (PreViaje), que representa un crédito por parte del Estado para estimular la venta anticipada de viajes turísticos domésticos. En este caso, los consumidores obtienen una devolución del 50% del costo de su viaje en crédito para gastar en la cadena turística. Cabe mencionar que, a partir de 2021, el programa suma una nueva línea, el Previaje Pami, dirigida a la tercera edad, con un reintegro del 70%.

• Programa Bono Fiscal Vacacional, dirigido exclusivamente a familias cuyos ingresos mensuales no superen el equivalente a cuatro SMVM. La implementación contemplaba un bono fiscal para el pago de servicios de alojamiento, expendio de comidas y bebidas, servicios de agencias de viaje, servicios de transporte aéreo, automotor de pasajeros, ferroviario interurbano y alquiler de automóviles.

• Programa Turismo para Personas Mayores, tendiente a sostener la actividad en destinos nacionales durante la temporada baja y contribuir a la calidad de vida de la tercera edad. El gobierno se comprometía a aportar hasta el 21% del valor de los viajes licitados, que serían comercializados por agencias de viajes habilitadas.

• Programa de Financiación de Turismo Estudiantil, dirigido a facilitar el desarrollo de los viajes de fin de curso. La implementación contemplaba una línea de crédito del Banco de la Nación Argentina - BNA, cuyos tomadores serán las agencias de turismo estudiantil para viajes de residentes en el país con destino a localidades nacionales.

Es importante señalar que no todas estas medidas alcanzaron una etapa de implementación. Entre estas, aparecen las tres últimas: Bono Fiscal Vacacional, Turismo para Personas Mayores y Financiación de Turismo Estudiantil. Dichas propuestas fueron las únicas dirigidas a grupos socio-económicamente vulnerables. Por ello, al no ejecutarse, la política de fomento del turismo nacional se privó de aplicar instrumentos que garantizaban una mayor equidad al momento de la selección de personas beneficiarias, para quedar centralizadas en el Previaje, que, al exigir una inversión previa y un piso de gasto, se dirigió a otros sectores socio-económicos.

Cabe destacar que este último programa alcanzó un volumen y notoriedad que lo posicionó como el programa “más exitoso” de acuerdo a los principales gremios, cámaras sectoriales, organismos públicos provinciales y locales y del propio Ministro de Turismo y Deportes, que lo destacó como “la política pública más importante de la historia”. Este éxito del programa, explica que hasta el momento PreViaje haya implementado cinco ediciones (la última de ellas, todavía vigente en octubre de 2023) e incluso haya motivado la presentación de un proyecto en el Congreso Legislativo de Argentina para formalizarlo como Ley Nacional.

Alcance de la política de fomento al turismo nacional

El análisis desarrollado, se circunscribe a las primeras dos ediciones de Previaje: la primera, lanzada a finales de 2020, de cara a la temporada de verano; y la segunda, en 2021, para viajes en 2022. Ambas ediciones presentan un crecimiento significativo. Así, los prestadores inscriptos pasaron de 13 a 14 mil; los turistas beneficiados de 568 mil a 4,5 millones; y el gasto formalizado de 10 a 99 millones de pesos argentinos. Este monto se volcó en su totalidad a prestadores del sector, ya que, si bien, las personas luego recibían el 50% de lo invertido por parte del Estado, el crédito se debía volver a gastar en empresas turísticas o afines.

El crecimiento del programa en la segunda edición implicó que la inversión del Estado pasara de 4 millones a 51 millones de pesos argentinos, de los cuales, cerca del 80%, de acuerdo a la información provista por la cartera ministerial, retornó a las arcas públicas por recaudación impositiva (Ministerio de Turismo y Deportes, 2022). En cuanto a esto último, la obligación de estar inscripto ante el fisco originó que prestadores que no estaban registrados regularizaron su situación para acceder al beneficio.

Los destinos elegidos fueron similares en ambas ediciones, y estuvieron en línea con los flujos tradicionales, tanto entre áreas emisivas como receptivas. Los comprobantes cargados corresponden en un 80% a los principales centros emisivos del país: la Ciudad de Buenos Aires y las provincias de Córdoba, Santa Fe y Buenos Aires, que concentran la mayor población y renta per cápita nacional. Estos turistas eligieron en un 90%, las principales provincias turísticas (Buenos Aires, Río Negro, Córdoba, Santa Cruz, Mendoza, Tierra del Fuego, Neuquén y Misiones). Entre los destinos, destaca: Bariloche, Ushuaia, Mar del Plata, El Calafate, Puerto Iguazú, Salta, Mendoza, Ciudad de Buenos Aires, Villa Carlos Paz, San Martín de los Andes, Villa Gesell, Villa La Angostura, San Rafael, El Chaltén, Puerto Madryn, Pinamar, Merlo, Córdoba, San Bernardo, Las Grutas, Tilcara, San Salvador de Jujuy, El Bolsón, San Miguel de Tucumán y Cafayate.

Esta reactivación del sector a partir del turismo nacional, queda en evidencia en los resultados de la Encuesta de Ocupación Hotelera. La misma refleja que las prácticas turísticas de los residentes alcanzaron los niveles de pre-pandemia ya en el verano 2021-2022 (Figura 2). Tal fortalecimiento del turismo nacional presenta dos nuevas tendencias: una democratización de destinos nacionales de alto gasto (flujos de larga distancia) y una valoración de destinos regionales y locales (turismos de proximidad) (INDEC-EOH 2019-2022).

Los viajes de larga distancia, muestran una mayor concurrencia de residentes en destinos naturales vinculados tradicionalmente al visitante internacional, como Ushuaia (Tierra del Fuego), El Calafate (Santa Cruz) y San Martín de los Andes (Neuquén). Los desplazamientos de corta de distancia, en tanto, evidencian un fortalecimiento de localidades turísticas cercanas a áreas emisivas de influencia, que consolidaron los arribos en el marco de los turismos de proximidad, como Villa General Belgrano (Córdoba), Cafayate (Salta), Tandil (Buenos Aires) y Merlo (San Luis) (INDEC-EOH, 2019-2021).

Para julio de 2021, todos estos destinos nacionales ya habían recibido casi la misma cantidad de turistas nacionales que en el 2019 o, incluso, algunos de ellos, como Ushuaia yEl Calafate, mejoraron las cifras, con más arribos nacionales que en pre-pandemia (INDEC-EOH, 2019-2021). Esto pone en evidencia una revalorización del turista nacional por parte de los propios prestadores turísticos que, ante no poder recibir extranjeros, se mostraron propensos a la atracción del residente y a utilizar la política de estímulo que implementó el gobierno nacional (representante de cámara hotelera y gastronómica, entrevista realizada en 2021).

A partir de 2022, estas nuevas tendencias suceden paralelamente a la recuperación de destinos y prácticas tradicionales, que, ante el avance en el proceso de vacunación, y así la reducción significativa de la tasa de mortalidad, vuelven a ocupar un lugar protagónico. Entre las viejas prácticas, reaparecen el turismo de eventos, cruceros, viajes grupales (turismo estudiantil y tercera edad) y, a partir de 2022, el turismo emisivo y receptivo internacional, pero para continuar muy por debajo que los niveles de 2019 (Figura 2). En cuanto a esto último, mientras que los volúmenes de turismo nacional ya aparecen por encima de los valores de 2019; los registros del turismo internacional siguen un 40% debajo (INDEC-ETI 2019-2022).

Desafíos de las políticas de estímulo al turismo nacional

En cuanto al perfil socio-económico del usurario, si bien el programa no registra información relativa a ingresos percibidos, se puede hacer una aproximación a partir del gasto medio efectuado, que, para Previaje 2, fue de 48 mil pesos argentinos. Asimismo, el programa exigía una compra mínima de 10 mil pesos para acceder al beneficio, dicho monto representaba el equivalente a lo percibido por las familias más vulnerables a través del Ingreso Familiar de Emergencia (IFE) y, por lo tanto, implicó una barrera de acceso para una parte importante de la población, particularmente para aquella más afectada por la pandemia. Cabe destacar que para el 2021, la Encuesta Permanente en Hogares determinó que el ingreso medio del estrato inferior (deciles del 1 al 4) equivalió a 18.127 pesos; el del estrato medio (deciles del 5 al 8), a 48.546 pesos; y el del estrato alto (deciles 9 y 10), a 124.671 pesos (INDEC – EPH 2021). Por lo cual, el gasto turístico medio realizado con Previaje se aleja del ingreso percibido por sectores de bajos ingresos, para aproximarse a personas de sectores medios y medios altos, que disponían de la renta necesaria para costear el pago anticipado de sus vacaciones (Figura 3). 

Esta información surgida del cruce entre deciles de ingresos de la EPH (2021) y gasto turístico medio del Previaje 2, coincide con los cuestionarios realizados a personas usuarias del programa. En su totalidad se definen como “viajeros frecuentes”, que solían vacacionar al menos una vez por año a destinos nacionales y, en menor medida, internacionales, y que por medio del programa pudieron acceder a “destinos que no conocían”, “visitar familiares y amigos” o aumentar el “gasto en servicios turísticos” (ej. hotelería superior, gastronomía, excursiones, traslados aéreos, terrestres, paquetes turísticos, excursiones, artesanías) y los “días de estadía”. Asimismo, aquellas personas que habían hecho vacaciones en el exterior, afirman que, en el marco del contexto de incertidumbre, crisis cambiaria y restricciones, como el recorte de la financiación de pagos de pasajes y servicios turísticos en el exterior (BCRA, Comunicación "A" 7535), decidieron “usar los beneficios del programa” y “vacacionar dentro del país” (personas usuarias de PreViaje, entrevistas realizadas en 2021-2022, datos inéditos).

Más allá del PreViaje, el estímulo a la demanda también fue impulsado por el turismo social, a diferencia del Programa de Venta Anticipada, esta iniciativa sí estuvo dirigida a sectores socio-económicamente vulnerables. Para el reimpulso del turismo social, el Ministerio de Turismo y Deportes destinó una fuerte asignación de recursos que permitió iniciar en 2020 el proceso de recuperación de los hoteles estatales (Tabla 1). Esta puesta en valor de los complejos de Embalse y Chapadmalal permitió alojar cerca de 90 mil turistas sociales en 2022, para duplicar la cantidad de usuarios alcanzados en 2019. Entre las personas beneficiarias, destaca el sector de las infancias y las juventudes, organizaciones sociales y familias de bajos ingresos (Dirección Nacional de Turismo Social, 2022).

En una misma línea, en diciembre de 2021, se sancionó el Plan Nacional de Fortalecimiento del Turismo Social (PNFTS). El documento identifica líneas de intervención novedosas como la incorporación al área de actores de la economía social y popular, como sindicatos, mutuales y cooperativas. En cuanto a esto último, los avances en el área permitieron reunir la oferta turística existente y sistematizarla en el Catálogo del Turismo Cooperativo, Mutual y de Base Comunitaria (2023). Este proceso de identificación de prestadores de base comunitaria, mutualista y cooperativa sirvió para formalizar experiencias que pudieron incorporarse como oferentes en las últimas ediciones de Previaje. Esto es relevante dado que en las primeras ediciones el requisito de formalidad había excluido a una gran parte de los actores de la economía social y popular. Es decir, que la condición de estar inscripto como prestador turístico ante el fisco, si bien, por un lado, formalizó la situación de una parte de la oferta turística que se mantenía en la informalidad; por otro, excluyó del beneficio a otra gran parte del sector que vivía precariamente del turismo, a partir de las ventas de algún producto o servicio.

Lo anterior, pone en evidencia la importancia de profundizar acerca de cuáles fueron las implicaciones del Previaje también en términos de oferta. En cuanto a los ingresos percibidos por el prestador, según los registros del programa el 51% del consumo correspondió a agencias de viajes, el 32% a alojamientos y el 12% a transporte aéreo. Esto muestra el cambio que impulsó Previaje en términos de comercialización, ya que el turismo interno en Argentina se realizaba casi exclusivamente de forma autogestionada. Hasta la implementación del programa, las agencias de viajes comercializaban menos del 10% de los productos turísticos nacionales (OEATUR 2018).

Asimismo, del análisis efectuado para las primeras ediciones, se desprende que muchos de los prestadores fijaron aumentos muy por encima del Índice de Precios al Consumidor (IPC). Nótese que el IPC de 2021 marcó una inflación acumulada general del 51% y el sector que mayores aumentos registró fue el de hoteles y restaurantes, con un aumento de precios del 66%. Ante esta problemática, el Ministerio de Turismo y Deportes, propuso la firma de un acuerdo de congelamiento de precios a finales de 2021, medida que no prosperó. La negativa del sector sostenía la necesidad de hacer “remarcaciones compensatorias” por las dificultades que debieron afrontar, tales como pago de deudas, reapertura de establecimientos, tareas de mantenimiento aplazadas y adaptación a protocolos sanitarios (representante de cámara hotelera y gastronómica, entrevista realizada en 2021).

Esto explica también la importancia de profundizar en el análisis de la distribución de los beneficios generados entre prestadores. Particularmente, resultaría relevante conocer qué porcentaje de las ventas realizadas fueron capitalizadas por agencias de viajes, que en su gran mayoría constituyen micropymes (OEATUR 2018), y cuántas terminaron centralizadas por plataformas digitales de intermediación, muchas de ellas radicadas en el exterior, o en términos de alojamiento, cuánto facturó el pequeño hotel familiar y cuánto capitalizó la hotelería boutique y superior asociada a grandes empresas. La información publicada, referida a la afectación del gasto por rubro, impide avanzar en este sentido.

Conclusiones

Finalizado el año 2022, los flujos internacionales continuaban muy por debajo de los niveles de pre-pandemia, mientras que crecía significativamente el turismo doméstico, tanto de larga como de corta distancia. Dichas prácticas constituyeron las grandes impulsoras de la recuperación del sector turístico, para mostrar mejores cifras, incluso, que en 2019. Puesto esto en evidencia, cabe responder ¿en cuánto contribuyeron a este escenario las políticas de reactivación y sostenimiento implementadas por el gobierno nacional? Como afirman Oszlak y O´Donnell (1995) es imposible determinar qué proporción del cambio le corresponde al desempeño de una política determinada, pero sí se pueden identificar las contribuciones que hizo el Estado a este complejo patrón de cambio que es multifactorial.

En cuanto a esto último, destaca el alcance de Programa de Preventa de Turismo Nacional. Previaje intervino en el mercado con una cifra relevante para la consolidación del turismo doméstico e impulsó la facturación de un sector que había tenido paralizada la actividad durante prácticamente todo el año 2020. Al tratarse de una venta anticipada, despejó incertidumbre, para motivar el viaje más allá de la situación económica y epidemiológica e incrementó el gasto medio, a través de un crédito que podía utilizarse únicamente para el pago de servicios turísticos. Lo anterior se tradujo en cifras, en la segunda edición, 4,5 millones de personas viajaron por medio de PreViaje, lo que equivale al 10% de la población total del país.

La magnitud que alcanzó dicho programa contribuyó al éxito de las temporadas 2021 y 2022, que mejoraron las cifras del último verano pre-pandémico. En esta línea, cuando se analizan las localidades turísticas que presentaron los mayores índices de recuperación, coinciden con los destinos más elegidos en PreViaje. Esta consolidación del turismo doméstico permitió sostener ingresos, fuentes de empleo y reactivar el consumo en muchas localidades del interior, que tienen en el turismo su principal fuente de ingresos.

En cuanto a las personas usuarias, el programa llegó tanto a aquellas que solía vacacionar con un presupuesto medio y bajo a destinos nacionales como a otro sector, mejor posicionado, que viajaba dentro y fuera del país y que, en el contexto de incertidumbre, crisis cambiaria y restricciones de viajes al exterior, realizó turismo interno. Este fortalecimiento de destinos nacionales en detrimento de viajes emisivos permitió contener una parte de la dolosa fuga de divisas en turismo, que, en un escenario de alta fragilidad cambiaria y renegociación de deuda, no se debe subestimar.

Finalmente, a lo largo del artículo se exponen una serie de elementos que evidencian el impacto diferencial de la política de acuerdo a la inserción en la economía nacional, sea esta formal o informal. Por ejemplo, para inscribirse a PreViaje el prestador debía estar formalizado. Este requisito, si bien, por un lado, regularizó la situación de una parte de la oferta turística que, a pesar de contar con un buen volumen de ingresos, se mantenía en la informalidad; por otro, excluyó del beneficio a otra gran parte del sector que vive precariamente del turismo, y era precisamente el que más necesita la ayuda del Estado. Esta misma dinámica, se evidencia en términos de demanda. El programa refleja una correspondencia con sectores de la población de ingresos medios y medios altos que pueden destinar parte de sus ingresos al pago anticipado de servicios turísticos.

Este despliegue heterogéneo de la política conecta con los niveles de inserción en la economía propuestos por Milton Santos (1996), cuando plantea la incidencia desigual de las acciones estatales en cada uno de los sectores económicos. Mientras el sector superior, mejor posicionado, dispone de los mecanismos y capitales para aprovechar las ventajas que surgen de las políticas de gobierno (créditos, subsidios, infraestructura, equipamiento), el inferior, que se inserta precariamente del circuito económico, no logra acceder a estos beneficios.

Lo anterior pone en evidencia la importancia de avanzar en análisis específicos, que profundicen en la distribución social y territorial de los beneficios generados y, en este marco, identifiquen la contribución efectiva de estas políticas turísticas a contrarrestar las brechas preexistentes.