Transforming Tourism i l'ODS 8

Este año hace exactamente 20 años que el turismo fue incluido oficialmente en la agenda de sostenibilidad de la ONU, en la reunión de la Comisión de Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (UNCSD-7), celebrada en 1999 en Nueva York, como parte del proceso de Río que conduce a los Objetivos de Desarrollo Sostenibles (ODS) que dominarán el debate sobre el desarrollo sostenible hasta 2030. Una de las lecciones aprendidas en este proceso fue que el monitoreo del progreso requiere "un marco sólido de indicadores y datos estadísticos para monitorear el progreso, informar de las políticas y asegurar la rendición de cuentas de todos los interesados". Por lo tanto, de los 17 ODS se han elaborado 169 metas, y de cada una de ellas (para 2020) deberían haberse establecido y confirmado de uno a tres indicadores. En este documento queremos explorar cómo las ONG de turismo y desarrollo pueden interactuar con esta parte del proceso de los ODS de la manera más efectiva.

Los ODS son indivisibles y deben ser implementados de manera integrada, es decir, todos ellos deben ser tomados en cuenta en el desarrollo del turismo. Sin embargo, el turismo también se aborda específicamente en los ODS 8, 12, 14. En este documento nos centraremos en el ODS 8: "Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos". Aborda directamente el turismo en la meta 8.9: "Para 2030, elaborar y aplicar políticas para promover un turismo sostenible que cree puestos de trabajo y promueva la cultura y los productos locales", que tiene dos indicadores: 8.9.1: "PIB directo del turismo como proporción del PIB total y de la tasa de crecimiento" y 8.9.2: “Proporción de puestos de trabajo en las industrias de turismo sostenible con respecto al total de puestos de trabajo en el sector turístico".

 

El ODS 8 combina los objetivos de crecimiento económico y de trabajo decente en un solo objetivo, como si de alguna manera estuvieran intrínsecamente relacionados. Cuando presumiblemente se produce una conexión entre el crecimiento económico y la creación de puestos de trabajo, automáticamente no existe una relación entre crecimiento y decencia de los puestos de trabajo [1]. La integración de ambos objetivos en un SDG parece ser un argumento menos lógico y más bien discursivo, sugiriéndose que el crecimiento conducirá a un trabajo decente. Este carácter discursivo se ilustra con el logotipo de SDG8. El texto íntegro, negociado y oficial, trata en primer lugar del "crecimiento", dándole prioridad sobre el "empleo pleno y productivo", y sólo entonces se introduce el concepto de "trabajo decente". Sin embargo, el logotipo, una representación altamente visible y lo primero (y a menudo lo único) que la gente ve, pone en primer plano el trabajo decente al situarlo antes que el crecimiento económico.
En este documento trataremos cuatro temas del ODS 8 que, en nuestra opinión, y desde la perspectiva de las ONG comprometidas con el desarrollo sostenible y el turismo responsable, deberían abordarse para establecer indicadores justificables:

- Trabajo decente
- Crecimiento y desarrollo

- Liberalización
- Diferenciación entre el Norte y el Sur Global

 

Trabajo decente

 

La cuestión del trabajo decente ha sido reconocida desde hace tiempo como una prioridad por muchos actores, tanto a nivel nacional como internacional, incluyendo sindicatos y organismos multilaterales como la OIT, el PNUD, el PNUMA y la OMT. Aunque la importancia del concepto en sí es unánimemente aceptada, las cosas se vuelven más difíciles una vez que el concepto es puesto en práctica y se identifican prioridades y urgencias. Desde la mayoría de las ONG que luchan por los derechos de los trabajadores en el turismo, hay consenso en destacar cuatro aspectos que son motivo de preocupación:

- Un número creciente de tipos de contrato que no salvaguardan los derechos de los trabajadores, a menudo como resultado del creciente fenómeno de la externalización y subcontratación.
- El aumento de la flexibilidad de los puestos de trabajo, lo que da lugar a cargas de trabajo inaceptables y a descripciones y tareas de los puestos de trabajo imprecisas.
- Un incremento de los problemas de salud.
- La incapacidad para abordar eficazmente la igualdad de género y la violencia de género.

Aunque la OIT y los sindicatos están de acuerdo en la importancia de estas cuestiones y las han llevado a las mesas de negociación, apenas ha habido signos de una evolución positiva en el ámbito laboral en el turismo.

 

Crecimiento y desarrollo

 

Mientas que los desafíos para avanzar en un trabajo decente son bastante claros, la cuestión del crecimiento es más complicada y tiene otras implicaciones políticas. El Informe Brundtland que inició el debate sobre el desarrollo sostenible se centró en el crecimiento, pero también sugirió una distinción entre crecimiento y desarrollo. La mayoría de las descripciones de desarrollo sostenible solo mencionan la primera parte de la definición de Brundtland: "El desarrollo sostenible es el desarrollo que satisface las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades". Sin embargo, es la segunda parte de la definición, a menudo olvidada, en la que se abordan las limitaciones y los problemas de redistribución del crecimiento económico, que son cruciales para el debate clásico sobre el desarrollo:
Este documento contiene también dos conceptos clave:

- “el concepto de necesidades, en particular las necesidades esenciales de los pobres del mundo, a quienes debe darse prioridad absoluta; y
- la idea de las limitaciones impuestas por el estado de la tecnología y la organización social a la capacidad del medio ambiente para satisfacer las necesidades presentes y futuras" (traducción propia del inglés)

 

La Conferencia de Río 92 que siguió al Informe, y su Agenda 21, desarrollaron esta distinción en el artículo 38.1, donde se establece que los problemas de degradación ambiental deben ser tratados en el contexto de "los esfuerzos para promover un desarrollo sostenible y ambientalmente racional en todos los países y que la promoción del crecimiento económico en los países en desarrollo es esencial". Así, la Agenda 21 hace aquí dos distinciones importantes. La primera es entre el desarrollo sostenible y ambientalmente racional y la segunda entre los países desarrollados y los países en desarrollo. Volveremos sobre la distinción Norte-Sur en uno de los siguientes párrafos. Es especialmente interesante para el debate sobre el desarrollo la diferencia sugerida entre sostenible y ambientalmente racional. Donde "ambientalmente racional" se refiere al segundo concepto clave de la definición de "limitación" de Brundtland, y "sostenible" también abarcaría el primero: "las necesidades esenciales de los pobres del mundo", haciendo referencia e incluyendo un elemento social importante del debate sobre desarrollo y justicia: la redistribución de los ingresos y la reducción de la desigualdad económica. Otra referencia a la distinción entre crecimiento y desarrollo se encuentra en el párrafo 9.7. donde la erradicación de la pobreza está vinculada al crecimiento económico sostenido a condición de que este crecimiento "se coordine con el desarrollo social y económico de manera integrada con miras a evitar efectos adversos en este último, teniendo plenamente en cuenta las necesidades prioritarias legítimas de los países en desarrollo" (CNUMAD 1992, párrafo. 9.7).

 

25 años después, en la Agenda 2030 (Asamblea General de las Naciones Unidas 2015a) la distinción entre crecimiento y desarrollo es menos obvia. Aunque en su preámbulo, la Agenda establece metas ambiciosas en conceptos de desarrollo, más tarde se convierte en una defensa mucho más rigurosa del crecimiento económico. En el preámbulo se esbozan cinco objetivos para el desarrollo sostenible:

- acabar con la pobreza y el hambre en todas partes;
- combatir las desigualdades dentro de los países y entre ellos;
- construir sociedades pacíficas, justas e inclusivas;
- proteger los derechos humanos y promover la igualdad de género y el empoderamiento de las mujeres y las niñas;
- y asegurar la protección duradera del planeta y de sus recursos naturales.

 

Así, el desarrollo se define con un objetivo medioambiental y cuatro en el ámbito social, haciendo referencia a la justicia en la lucha contra las desigualdades, a los aspectos redistributivos del desarrollo y al debate Norte- Sur.

 

No mencionado en el preámbulo, el concepto de crecimiento económico se introduce en el párrafo 3, inicialmente como un medio para "crear las condiciones para un crecimiento económico sostenible, inclusivo y sostenido, con prosperidad compartida y trabajo decente para todos", y a partir de ahí gana impulso, reduciendo los objetivos sociales y ambientales a adjetivos, relacionados aparentemente de manera aleatoria con el concepto de crecimiento económico, como sostenibles, sostenidos y/o inclusivos [2]. Sólo inclusivo parece estar relacionado con los aspectos de justicia social y redistribución del desarrollo, mientras que prosperidad, otro concepto crucial por sus efectos distributivos sobre el crecimiento, nunca se vuelve a mencionar. Con el tiempo, el crecimiento económico pasa de ser un medio a ser un objetivo en toda regla, con legitimidad propia en el ODS 8.

En el debate sobre el turismo responsable, la relación entre crecimiento y desarrollo ha sido cuestionada por las ONG desde los años ochenta, cuando se inició, centrándose en cuestiones de justicia, redistribución, goteo y relaciones Norte-Sur. En este apartado no vamos a entrar en los detalles de estos debates. Nos centraremos en la cuestión del turismo y el crecimiento, que ha pasado a un primer plano recientemente con la creciente atención sobre el “overtourism” [3]. El “overtourism” no es nuevo y ha existido desde que los conceptos de capacidad de carga y de área de ciclo de vida del turismo (LAC, por sus siglas en inglés), están presentes en el turismo desde hace décadas. En los casos en los que la mayor parte del debate actual se centra en la mitigación de las políticas, los enfoques más críticos abordan cuestiones estructurales como el crecimiento exponencial del turismo, su implacable promoción por intereses poderosos y la relación entre el crecimiento económico y el turismo en general. Una cuestión conexa que debe abordarse seriamente es cómo se mide y calcula el crecimiento a través del turismo. Aunque siempre se han reconocido los efectos de "fuga", apenas se ha intentado cuantificarlos y restarlos de los ingresos del turismo antes de reclamar los beneficios del crecimiento del turismo. Un reconocimiento de este paréntesis por parte de los expertos en turismo fue sorprendentemente expuesto cuando The Travel Foundation “preguntó si los ingresos del turismo cubrían los costes y respondieron con un rotundo "no". Todos los que estaban en torno a esa mesa –académicos y representantes de empresas y destinos– aceptaron que el turismo no está pagando su parte" [4]. Un factor que complica las cosas es que los sistemas para medir el turismo, como la Cuenta Satélite Turismo de la OMT, a menudo no son adecuados para medir el crecimiento real (ilustrado por la afirmación engañosa de los 1.000 millones de llegadas de turistas), por no hablar del desarrollo. Un debate serio sobre el turismo, el crecimiento y el desarrollo solo puede tener sentido después de que se hayan abordado estas cuestiones.

 

Liberalización

 

En el discurso sobre el desarrollo sostenible, el crecimiento siempre ha estado inextricablemente vinculado a la liberalización. Brundtland, la Cumbre de la Tierra, la Agenda 21, El Futuro que Queremos y la Agenda 2030 han apoyado la emergente agenda comercial neoliberal y la creencia en la autorregulación voluntaria de las empresas como un medio para cambiar el comportamiento corporativo (CNUMAD 1992, párrafo 2.7; Naciones Unidas 2012, párrafo. 58.H y 281; Asamblea General de las Naciones Unidas 2015b, párrafo 68, entre otros). En los ODS, el impulso a la liberalización está explícito en el ODS 17.10, pero también más o menos oculto en la Meta 8.A: "Incrementar el apoyo de la Ayuda para el Comercio a los países en desarrollo, en particular a los países menos desarrollados, incluso a través del Marco Integrado Mejorado para la Asistencia Técnica relacionada con el Comercio a los Países Menos Adelantados" (EIF). El objetivo de este marco es: "mejorar la capacidad de los PMA para integrarse en el sistema comercial multilateral a fin de reducir la pobreza y beneficiarse de un mayor acceso a los mercados". A través de organismos como el FMI, el International Trade Center (ITC), la United Nations Conference on Trade and Development (UNCTAD), el PNUD, la OMC y el Banco Mundial, se desea formular: "una respuesta a las necesidades derivadas de los procesos de liberalización del comercio en curso y de las nuevas normas comerciales, incluido el Programa de Doha para el Desarrollo" (Programa de Doha para el Desarrollo). En su lista de actividades da prioridad a la "asistencia para aplicar compromisos específicos de la OMC y otros compromisos de política comercial".

En la época en que se establecieron las bases del debate sobre el turismo sostenible, en torno a la Séptima Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible (CNUDS-7) (1999) y el Año Internacional del Ecoturismo (2002), el debate sobre la liberalización y el turismo tuvo un fuerte impulso, al abordar las negociaciones sobre el General Agreement on Trade in Services (GATS) y la OMT. La investigación de Equations y Tourism Watch en 1999 (Seifert-Granzin & Jesupatham, 1999) demostró que el sector turístico está muy afectado por la liberalización y que las empresas turísticas desempeñan un papel importante en ella. Para liberalizar el comercio y los servicios es fundamental que los sectores puedan definirse, delimitarse y compararse y que existan indicadores mensurables. Esto ha demostrado ser muy complicado en un sector complejo e indefinido como el turismo, lo que hace que los actores más débiles del turismo sean vulnerables para (los departamentos legales de) las corporaciones en los procedimientos de negociación y litigio en el marco de la OMT. Por consiguiente, la UNCTAD advirtió de las consecuencias del acuerdo del GATS: "Los países en desarrollo no deberían abrir sus sectores de servicios demasiado rápido a las empresas extranjeras, ya que esto no conduce automáticamente al crecimiento y, en realidad, cuesta dinero: las empresas locales se ven obligadas a abandonar el mercado y se pierden puestos de trabajo, lo que tiene efectos negativos en los servicios sociales básicos y la cultura. (...) Se necesitan más políticas para asegurar los activos de las empresas locales, evitar el desplazamiento y reducir al mínimo los efectos negativos en la creación de empleo". De acuerdo con la investigación de 1999, el debate debería abordar las implicaciones de la liberalización en el turismo en relación a los siguientes aspectos:

 

- Posición de mercado de los proveedores de servicios en los países en desarrollo en un entorno internacional competitivo.
- Opciones para un desarrollo autodeterminado.
- Soberanía nacional.
- Participación de la población local.
- Salvaguarda de los derechos humanos.
- Protección del medio ambiente y uso sostenible de los recursos.

 

Responsabilidades diferenciadas entre el Norte y el Sur

 

Como se mencionó anteriormente, la Agenda 21, específicamente en el artículo 38.1, distingue entre desarrollo para todos los países y crecimiento en los países en desarrollo. Esta distinción (entre el Norte y el Sur) había sido reconocida incluso antes de que comenzara el proceso de Río, y las instituciones de las Naciones Unidas reconocieron el hecho de que, si bien es necesario que todos los Estados asuman una responsabilidad colectiva por el medio ambiente, las medidas de mitigación deberían permitir a los países de distintos niveles de desarrollo contribuir en función de su capacidad. Esto fue reconocido en el Principio de Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas (CBDR, bajo sus siglas en inglés). Así se afirma que "todos los Estados son responsables de abordar la degradación ambiental global, pero no son igualmente responsables" [5]. Aunque la CBDR encontró su camino hacia la Agenda 2030, se encontraron con una fuerte resistencia por parte de los países desarrollados (Ye 2016), que parecen querer reemplazarla con un compromiso de un estándar mínimo de crecimiento en el Sur.

El concepto es muy relevante en el turismo (internacional) ya que en casi ningún otro sector existe una distinción mayor de intereses y responsabilidades entre el Norte y el Sur, en el que básicamente uno es el mercado emisor y el otro el destino. La historia de los destinos es fundamentalmente cómo los destinos del Norte, que en su mayoría comienzan a partir del mercado interno, mientras que el desarrollo de los destinos del Sur ha servido a los turistas e intereses del Norte. Sin embargo, los cambios en el turismo durante la última década han afectado estas responsabilidades, ya que los turistas de los países en desarrollo acuden en masa a distintos lugares del mundo y los del Sur desarrollan el turismo interno. Apenas se han abordado los efectos de estos acontecimientos en el CBDR.

La coordinación de la elaboración de indicadores y medidas adecuados para los objetivos de los ODS se ha delegado a la División de Estadística de las Naciones Unidas (UNSTATS, por sus siglas en inglés), que ha designado a organismos "custodios" para los objetivos específicos que deberían establecerse para 2020. La OMT se encargó de formular los indicadores para las metas de turismo bajo el ODS8, ODS12 y ODS14 [6] Para evaluar qué esperar de la OMT, hemos analizado cuál ha sido la posición de la OMT sobre los desafíos abordados anteriormente [7].

 

La OMT y el trabajo decente [8]

 

La OMT abordó cuestiones relevantes del trabajo decente ya en los años ochenta, cuando los estudios de la Declaración de Manila con el PNUMA y el Pacto Mundial produjeron algunas buenas evaluaciones [9]. Sin embargo, los documentos y declaraciones recientes sobre los ODS a menudo no abordan el trabajo decente, incluso cuando se cita el ODS 8 [10]. Por ejemplo, en un artículo titulado "El Secretario General de la OMT da prioridad al empleo", el Secretario General Zurab Pololikashvili, no incluye el trabajo decente en la lista de los mayores retos a los que se enfrenta la industria del turismo en la creación de empleo. Al abordar el compromiso del sector privado, el Comité Mundial de Ética del Turismo de la OMT (OMT 2011) se centró en los derechos humanos, la inclusión social y la igualdad de género, pero no mencionó el trabajo decente. En un documento reciente sobre el turismo y los ODS, sólo 2 de un total de 144 páginas están dedicadas al trabajo decente (OMT 2018b) y ninguna de las 21 recomendaciones de la Declaración de Chengdu lo aborda. Cuando lo aborda, la OMT parece reducir el trabajo decente a "empleos verdes dentro del turismo (...) destinados a reducir los impactos negativos sobre el medio ambiente" y se compromete únicamente a luchar contra la esclavitud, la trata de seres humanos y el trabajo forzoso (OMT 2017b; OMT 2017a). No solo eso, sino que el Convenio Marco, debido a la "naturaleza de los empleos turísticos", garantizará la seguridad del empleo solo "en la medida de lo posible" sin elaborar lo que es posible y lo que no (lo cual, obviamente, es el núcleo de la cuestión). Además, parece que la OMT trata de eximir a la industria turística del respeto de los derechos universalmente reconocidos de los trabajadores, confinándolos en "las limitaciones específicas vinculadas, en particular, a la estacionalidad de su actividad, a la dimensión global de sus industrias y a la flexibilidad que a menudo se les exige por la naturaleza de su trabajo".

 

OMT, crecimiento y desarrollo

 

En documentos tempranos como la Declaración de Manila de 1980, la OMT señala que el turismo que contribuye al "establecimiento de un nuevo orden económico internacional que ayude a eliminar la creciente brecha económica entre los países desarrollados y los países en desarrollo". El Documento de Acapulco (UNWTO 1982) y la Carta de Derechos del Turismo (UNWTO 1985) refuerzan la importancia central de una "distribución equitativa de la riqueza y la participación". Al abordar la igualdad y la (re)distribución, estos documentos no hacen referencia alguna al crecimiento económico ni a los mercados libres. Pero al entrar en la era del desarrollo sostenible, la OMT adopta una postura más defensiva cuando en el Código de Ética de 1999 la única referencia a la igualdad es en el contexto del empleo y de los derechos de los turistas. La distribución equitativa de los beneficios sólo se aplica a las empresas de distintos países. Algunos efectos positivos del discurso del turismo sostenible son visibles en la Convención Marco 2017 (Código Ético actualizado), que considera el turismo como un medio para "contribuir al desarrollo económico, la comprensión internacional, la paz, la prosperidad y el respeto universal y la observancia de los derechos humanos y las libertades para todos" (UNWTO 2017a, p. 80), llegando incluso a reconocer desafíos como: "efectos poderosos, tanto positivos como negativos, sobre el medio ambiente, la economía y la sociedad". La conciencia del vínculo entre crecimiento y desarrollo también surge cuando la OMT se describe a sí misma como una organización que "promueve el turismo como motor del crecimiento económico, el desarrollo inclusivo y la sostenibilidad ambiental" [11]. Sin embargo, la Convención Marco juega y omite conceptos y adjetivos de la misma manera que la Agenda 2030. Desde la perspectiva del discurso, es interesante ver cómo en la cita anterior, el concepto de desarrollo se vincula con el de inclusión y el de sostenibilidad con el de medio ambiente, lo que puede ser interpretado como un intento político de dirigir el alcance del concepto de sostenibilidad fuera de los temas de justicia social. La mistificación continúa en el artículo 6, exhortando a todos los interesados a: "salvaguardar el medio ambiente natural con vistas a lograr un crecimiento económico sólido, continuo y sostenible", sin aclarar en qué se diferencia el sonido de lo sostenible y de lo sostenido.

 

La OMT y la liberalización

 

Donde la OMT crea un discurso nebuloso es en torno al crecimiento y el desarrollo, no hay duda de que un modelo de mercado neoliberal, impulsado por el sector privado y libre de la interferencia del Estado, es la base de su paradigma de crecimiento. En el Código de Ética de 1999, la OMT había adoptado una postura decididamente neoliberal, como lo demuestra su inequívoco preámbulo a favor del mercado: "La industria turística mundial en su conjunto tiene mucho que ganar operando en un entorno que favorece la economía de mercado, la empresa privada y el libre comercio... el turismo responsable y sostenible no es en absoluto incompatible con la creciente liberalización de las condiciones que rigen el comercio de servicios". Las cosas se vuelven más preocupantes cuando la liberalización parece estar enmarcada como una condición sine qua non para que el sector privado asuma la responsabilidad de la sostenibilidad: "a cambio de su libertad para invertir y comerciar, que debe ser plenamente reconocida, deben promover modelos locales y sostenibles de consumo y producción e involucrarse en el desarrollo local, evitando, mediante la repatriación excesiva de sus beneficios o sus importaciones inducidas, una reducción de su contribución a las economías en las que están establecidos" (tanto en el Código de Ética como en la Convención Marco).

 

La OMT y las Responsabilidades Comunes pero Diferenciadas

 

Aunque existe una clara distinción regional entre los roles y responsabilidades en el turismo del Sur Global y del Norte Global, (mercados vs. destinos) sería lógico tener un enfoque diferenciado. Sin embargo, en las políticas de la OMT no se hace referencia a los principios de la CBDR.

La razón para desarrollar indicadores de turismo para los ODS es crear un "mecanismo robusto de seguimiento y revisión" en un proceso en el que las partes interesadas puedan tener voz. Es imperativo que las ONG exijan su derecho a participar en el debate sobre desarrollo sostenible y el turismo desafíen a la institución responsable, la OMT, por su vaguedad y falta de compromiso con el trabajo decente, su fe ciega en el crecimiento y la liberalización y su negligencia en el reconocimiento de responsabilidades diferenciadas entre el Norte y el Sur. Sin embargo, es difícil encontrar los datos necesarios sobre el progreso de la OMT. El sitio web de UNSTAT, dedicado a mostrar los progresos en tiempo real, no dispone de datos sobre los dos indicadores de turismo pertinentes, 8.9.1 y 8.9.2. Sin embargo, una búsqueda más profunda en el sitio web de la OMT permiten identificar documentos que revelan su intento de reescribir los ODS, adaptándolos a su propia agenda. Hace un año la OMT informó al IAEG [12] que en 2020 "se presentará un SF-MST final y completo para su consideración por la Comisión de Estadística de las Naciones Unidas". Para desarrollar este marco, la OMT propone sustituir los indicadores 8.9.1 y 8.9.2 por un único indicador "Avances hacia un turismo sostenible", con tres submedidas "que proporcionen una buena indicación (conceptualmente precisa y viable) de las tres dimensiones del turismo sostenible (económica, social y medioambiental)" (OMT 2018a). En su motivación, el primer argumento de la OMT aborda el contexto: "Si bien la Meta 8.9 tiene muchas partes, en el contexto del Objetivo 8 se entiende que su objetivo principal es «promover el turismo sostenible»”. Sin embargo, se trata de una representación incorrecta del enfoque del ODS 8 "original", que trata sobre el crecimiento y el trabajo decente. La meta 8.9 debería elaborar la contribución del turismo (sostenible) a estos dos objetivos específicos. La OMT argumenta entonces que: “para el logro real de la meta, los indicadores que siguen los «resultados» son más valiosos que los indicadores que siguen las «intenciones» (es decir, las políticas)”. Sin embargo, abordar las intenciones, políticas y compromisos es crucial para que los ODS puedan responsabilizar a las partes interesadas por los resultados, precisamente el terreno en el que la sociedad civil puede ejercer su influencia.

En cuanto a los indicadores de las submedidas, el Comité sugiere que "la dimensión económica se mida a través del «PIB turístico directo», tal y como se mide en la Cuenta Satélite del Turismo de la OMT". Se trata, sin embargo, de un instrumento muy polémico que carece de la capacidad para cualificar el crecimiento [13]. La propuesta de medir la dimensión social a través del "empleo en las industrias turísticas" no aborda los numerosos desafíos de la creación de empleos "decentes" en el turismo. Además, enmarca el trabajo decente como una dimensión social que se desvía del hecho de que el trabajo debe ser abordado como un elemento esencial del ámbito económico.

Como conclusión, es bastante notable y preocupante que la OMT no haya sido capaz de presentar un "marco sólido de indicadores y datos estadísticos" necesarios para medir el SDG 8, especialmente desde que el empleo decente en el turismo y la relación entre crecimiento y turismo han sido el centro del debate sobre el turismo sostenible desde su inicio en la década de 1990.

Durante un período de 20 años, desde la Cumbre de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Sostenible de 1999, Los esfuerzos de las ONG europea, unidas en la Tourism European Network, para colaborar con la OMT han demostrado que no son eficientes ni efectivos (al menos para las ONG críticas) y no hay mucho entusiasmo para seguir intentándolo. Sin embargo, en el proceso de los ODS, la OMT no puede ser ignorada. Para que las ONGs optimicen su influencia en los indicadores de los ODS, se deben abordar los siguientes temas.

 

Una estrategia coherente

 

Ya en 1999, en el estudio de Equations / Tourism Watch sobre el GATS (Seifert-Granzin y Jesupatham 1999), se establecieron los elementos para una estrategia de turismo sostenible de la sociedad civil: “Las ONG tendrían que ejercer una mayor influencia en el desarrollo de sistemas adecuados de indicadores que aborden los costes sociales y ecológicos reales del sector turístico que aún no se han contabilizado; la hipótesis optimista de que la liberalización progresiva conduce a un aumento del bienestar en los países de destino sigue sin tener fundamento. Actualmente existe el peligro de que los sistemas de indicadores existentes para medir la importancia económica del turismo se mejoren solo de una manera unilateral. (...) Se ha indicado repetidamente que aquellos que se verían directamente afectados por la liberalización incontrolada de la industria turística no tienen la oportunidad de participar en el debate. (...) Las mejoras deberían (...) permitir que las comunidades, regiones y Estados tengan sus propias políticas turísticas independientes. (....) teniendo en cuenta el derecho de las comunidades a la autodeterminación”. En los casos en que estos elementos siguen siendo muy válidos, para evitar otra década de estancamiento, deberíamos, a través de un (auto)análisis crítico y exhaustivo, tratar de averiguar por qué apenas ha habido resultados después de 20 años. Uno de los elementos de tal análisis sería abordar cómo nuestro discurso ha sido asumido por partes interesadas como la OMT, que carecen de una aplicación seria, desafiando las incoherencias entre sus declaraciones y (los efectos de) sus políticas.

 

Comprensión de los procedimientos de los ODS

 

Los ODS están impulsados por Naciones Unidas y, por lo tanto, son un proceso burocrático. Es importante entender este proceso para poder cumplirlo (o decidir no cumplirlo, y explicar por qué no). La manera más directa de que las ONG participen en el debate sobre los criterios sería a través de la OMT, pero esto es poco eficaz. La siguiente institución lógica a abordar sería el High Level Political Forum (HLPF), que está reevaluando/organizando momentáneamente el sistema de Grupos Principales que la CNUDS de las Naciones Unidas (responsable de 1992 a 2012) tenía en funcionamiento. Sin embargo, el impacto de las ONG de turismo en este nivel sería mínimo. Pero muchas instituciones de Naciones Unidas, como la Asamblea General, el Consejo Económico y Social, el Departamento de Asuntos Económicos y Sociales y la División de Estadística de las Naciones Unidas, llevan a cabo actividades en torno a los ODS, y están coordinadas por la División de las Naciones Unidas para los ODS. Se debería hacer una evaluación de cómo se justifica la participación de las ONG en cada una de ellas y de cuáles serían las formas efectivas de influir en estas instituciones.

 

Comprensión de la sociedad civil

 

La sociedad civil no es un concepto bien definido, en la medida que está formado por muchos intereses diferentes (y a veces contradictorios), y que pueden verse representados indirectamente través de las ONG. Aunque sea especialmente necesario, no siempre todas las partes interesadas establecen suficientes mecanismo de transparencia. En el contexto del Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas, la confusión se perpetúa a través de la categorización de la Sociedad Civil: además de los Grupos Principales, los intereses de la SC se abordan como Actores No Estatales, ONGs, OSCs, Partes Interesadas y/o Grupos de Interés. Las cosas se complican aún más al fundamentar la participación de la SC en el paso de una sociedad democrática a una sociedad participativa [14]. Desde una perspectiva democrática purista, este movimiento genera algunas preguntas y las ONG deben abordarlas para legitimarse. Felix Dodds, una autoridad en la participación de las partes interesadas, sugiere los siguientes desafíos: "¿Deberían las ONG que son lo suficientemente fuertes para participar en los procesos de los ODS tener derecho a influir en las decisiones democráticas? ¿Están los defensores de la sociedad civil reduciendo realmente el espacio para los actores no estatales y excluyendo a los actores significativos al hacerlo? La importancia de abordar estos temas se hace evidente cuando son utilizados por partes interesadas poderosas (como el Banco Mundial [15]) para limitar la participación de la SC y/o para enmarcarla en sus propios intereses. Según algunos expertos de la sociedad civil, el Civil Society (CS) fue más influyente a través de los mecanismos de los Grupos Principales en el proceso de la CDS alrededor del año 2000 [16], pero desde entonces, en parte debido a la mala gestión de las ONG, su papel ha disminuido, agravado por el cambio de la CNUDS a HLPF [17].

 

A través de las representaciones nacionales

 

La ONU es un organismo intragubernamental impulsado por Estados nacionales. La manera lógica en que las ONG pueden influir en las políticas de la ONU es a través de su representación estatal nacional, por ejemplo, a través del ministerio/departamento nacional responsable de la OMT o del HLPF. Esto, sin embargo, puede ser muy lento y complejo y no siempre es inequívoco, por ejemplo, cuando las políticas turísticas no se tratan en un departamento especializado, específicamente cuando se trata de cuestiones relacionadas con el turismo emisor [18]. Sin embargo, podría ofrecer oportunidades inesperadas y si queremos legitimar por qué se toman otros caminos, sería bueno al menos haber probado la entrada "nacional".

 

Enlace con otras coaliciones de la sociedad civil

 

Para influir en las políticas de la ONU sobre los ODS, sería eficaz establecer relaciones con otras coaliciones que representen a la Sociedad Civil. Esto se puede hacer de acuerdo con líneas temáticas, como ejemplo de lo cual parece lógico, en el caso del ODS 8, para que sirva de enlace con los sindicatos en la lucha por el trabajo decente. También se puede hacer de acuerdo con los procedimientos de los Grupos Principales de las Naciones Unidas, para lo cual se debe crear una cooperación con el sector de la sociedad civil/ONG. Sin embargo, el sector de las ONG se enfrenta a algunos retos organizativos y ha habido divisiones entre las organizaciones a lo largo de varios ejes: Norte vs. Sur, más grande vs. más pequeño, radical vs. menos radical y entre los distintos intereses (por ejemplo, social vs. ecológico). Como una coalición de varios intereses, las ONGs tendrían que encontrar un procedimiento participativo y transparente para decidir qué coaliciones serían el mejor socio con el que establecer enlaces entre muchas opciones (como el Grupo Principal de ONG, Grupo de Reflexión, SDG Watch, Action4SD, Stakeholder Forum, Foro Social Mundial, etc.).

 

Es urgente organizarse

 

Cualquiera que sea el camino de participación elegido, se requiere hacerlo con urgencia. En 2020 habrá que establecer los indicadores y, a partir de entonces, se establecerán muchas condiciones que determinarán la influencia de la sociedad civil en el contenido y en los procedimientos para el próximo decenio. Si las ONG no logran representar las demandas de sus grupos de interés en el proceso de elaboración de los indicadores, estas demandas tendrán mayores dificultades para ser reconocidas, defendidas, apoyadas y tomadas en cuenta en las evaluaciones de la Agenda 2030.

 

 

Referencias:

Seifert-Granzin, J. & Jesupatham, O.S., 1999. Tourism at the Crossroads, Challenges to Developing Countries by the New World Trade Order. EPD Entwicklungspolitik, VI.
UNCED, 1992. Earth Summit‘92. The UN Conference on Environment and Development - Agenda 21. Reproduction.
United Nations, 2012. The Future We Want. Outcome document of the United Nations Conference on Sustainable Development. In Rio+20 United Nations Conference on Sustainable Development. New York:United Nations.
United Nations General Assembly, 2015a. Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development. New York.
United Nations General Assembly, 2015b. Transforming our world: The 2030 agenda for sustainable development, UNWTO, 1982. Acapulco Document, Acapulco.
UNWTO, 2017a. FRAMEWORK CONVENTION ON TOURISM ETHICS, UNWTO General Assembly.
UNWTO, 2011. Private Sector Commitment to the UNWTO Global Code of Ethics for tourism.
UNWTO, 2017b. Report of the Manilla meeting of the Measuring Sustainable Tourism, Manilla, the Philippines. UNWTO, 2018a. Statistical Framework for Measuring Sustainable Tourism, Draft Consultation,
UNWTO, 1985. Tourism Bill of Rights. Soifa, Bulgaria: UNWTO General Assembly.
UNWTO, 2018b. Tourism for Development – Volume I: Key Areas for Action.
Ye, J., 2016. The CBDR Principle in the UN 2030 Agenda for Sustainable Development. China Quarterly of International Strategic Studies.

Notas:

[1] A menos que la mano de obra calificada sea escasa, lo que no es el caso de la mayoría de los empleos en el turismo.
[2] No relacionados directamente, pero confusa y fuertemente apoyados en la connotación positiva de "sostenible".
[3] En mi opinión, se trata de una mala interpretación dominante pero discursiva. Ya a finales de los años ochenta, una gran parte de la sociedad civil de Goa protestaba con feroces acciones contra el exceso de turismo por parte de alemanes y hippies. Casi todos los proyectos de desarrollo turístico, llevados a cabo por agencias de desarrollo, abordaron específicamente la importancia de respetar la Capacidad de Carga o LAC, para evitar la masificación turística, como se ha experimentado en muchas comunidades del sur. Para muchas ONG en el Sur Global es difícil asumir que la sobresaturación turística solo se vea como un problema que ahora golpea al Norte. De este modo, lo ven como otro ejemplo típico de la dominación del Norte en el debate sobre la sostenibilidad.
[4] La cita es: «Pero, ¿cubren los viajeros sus gastos? A los expertos de una mesa redonda organizada por la Universidad de Cornell se les hizo esa pregunta y respondieron con un rotundo "no". Todos los que estaban alrededor de la mesa -académicos y representantes de empresas y destinos- aceptaron que el turismo no está pagando su parte. Nuestra industria está subestimando sus productos compartidos, los "activos" de los que disfrutan los visitantes, como las playas, la biodiversidad, los sitios patrimoniales y la infraestructura» (traducción propia del original en inglés). Las razones de esto incluyen: a) los residentes pagan la cuenta de la infraestructura compartida.
- Insuficiente inversión en el mantenimiento del destino (la mayor parte de los ingresos fiscales se desvían hacia la comercialización y la promoción); b) a "fuga" económica, en la que hasta el 80% de los ingresos del turismo salen del país debido a los impuestos, salarios y ganancias que se pagan fuera de un país, y debido a la importación de alimentos y otros bienes; c) Subvenciones gubernamentales e incentivos fiscales que distorsionan los costes comerciales del turismo. Recuperado el 10-4-2019 de: https://goodtourismblog.com/2018/05/goodbye-freeloading-hello-free-thinking-the- travel-foundation-asks-who-pays/ 3/7
[5] https://cic.nyu.edu/blog/global-development/do-common-differentiated-responsibilities-belong-post- 2015-sdgs
[6] Se trata de un trabajo en curso, que puede consultarse en el sitio web del UNSTATS.
[7] La OMT co-produce muchos documentos con otras instituciones, pero estos no reflejan la propia posición de la OMT. Los únicos documentos que lo hacen son los que son ratificados por su Asamblea General, como el Código de Ética (y el Marco) y declaraciones como las de Chengdu.
[8] Antes de abordar la posición de la OMT, debemos tener en cuenta que la meta 8.9 del turismo solo menciona la creación de puestos de trabajo y no dice nada sobre empleos decentes, lo cual podría generar complicaciones.
[9] Hay menciones tempranas en las declaraciones de Manila y Acapulco: "Las naciones deberían promover mejores condiciones de empleo para los trabajadores del turismo y confirmar y proteger su derecho a establecer sindicatos profesionales y negociación colectiva", "limitación razonable de las horas de trabajo (y) licencias periódicas con goce de sueldo" y menciones similares más recientes (Turismo para el Desarrollo, 2018; Guía de Turismo Sostenible para el Desarrollo, 2013; Convención Marco 2017). ”La capacidad del turismo para reforzar el trabajo decente es una cuestión compleja", con "horarios de trabajo poco sociales e irregulares, bajos salarios, baja seguridad laboral, falta de seguridad y protección social, perspectivas de carrera débiles, condiciones de trabajo insalubres y vulnerabilidad a la discriminación y la explotación", "las poblaciones locales deberían (...) compartir equitativamente (...) la creación directa e indirecta de puestos de trabajo", "deberían recibir una protección social adecuada", "debería ofrecerse a los trabajadores temporeros del sector un estatuto específico, en particular por lo que se refiere a su bienestar social", y "debería limitarse la precariedad del trabajo" (traducciones propias del original en inglés).
[10] "Los objetivos 8, 12 y 14 (...) se refieren, respectivamente, al desarrollo económico inclusivo y sostenible, el consumo y la producción sostenibles y el uso sostenible de los océanos y los recursos marinos", "las metas relativas al turismo sostenible se mencionan explícitamente en el ODS 8 sobre crecimiento económico inclusivo y sostenible" (traducción propia del original en inglés).
[11] Comunicado de prensa del PNUMA y la OMT: https://www.unenvironment.org/news-and-stories/press- release/harnessing-power-one-billion-tourists-sustainable-future (recuperado el 19-10-2018).
[12] La IAEG-SDGs es la Inter-agency and Expert Group on SDG Indicators.
[13] Sin embargo, ya en 1999, el párrafo 36(b) del documento de conclusiones de la CNUDS-7 abordó los defectos de la CST al solicitar "incluir las cuentas ambientales y sociales en el desarrollo de las «cuentas satélite del turismo», que solo cubren los costes y beneficios económicos del turismo" (Organización Mundial del Turismo - Secretario General de las Naciones Unidas, 1999, pág. 11).
[14] Felix Dodds ha escrito vaios artículos y libro sobre este tema.
[15] Por ejemplo, el Banco Mundial está tratando de ampliar el concepto de Sociedad Civil incluyendo al sector privado: "El Banco se ha centrado tradicionalmente en las ONG en sus operaciones y en el diálogo, dado su papel destacado en las actividades de desarrollo. Hoy, sin embargo, existe una aceptación general de que el Banco debe llegar más ampliamente a las Organizaciones de la Sociedad Civil, incluyendo no sólo a las ONG, sino también a los sindicatos, las organizaciones comunitarias, los movimientos sociales, las instituciones religiosas, las organizaciones de beneficencia, las universidades, las fundaciones y las asociaciones profesionales, entre otros". (Banco Mundial, 2007) (traducción propia del original en inglés).
[16] Felix Dodds citando a Maurice Strong.
[17] Strandenaes compara el acceso y la participación de los actores no estatales en los que el HPLF, a diferencia de la CDS, no permite el acceso y la participación en todas las negociaciones y reuniones, ni a todos los delegados presentes. Uno de los elementos que más se echan en falta son los Diálogos Multi-stakeholder de la CDS. Y, por último, falta algo de transparencia, ya que la CDS se negoció en salas accesibles, pero en los casos en que el HLPF debate e informa, no está claro dónde se negocia la declaración ministerial final.
[18] Por ejemplo, la representación ante la OMT en los Países Bajos es compartida por varios departamentos, ninguno de los cuales es muy activo (ni muy entusiasta) en cuestiones relacionadas con la OMT.
[19] Según Felix Dodds en su próximo libro sobre democracia y stakeholders, escrito con Minu Hemmati y Carolina Duque, que Routledge tiene previsto publicar en el verano de 2019.

Listado de siglas:

CS: Civil Society
CSO: Civil Society Organizations
DDA: Doha Development Agenda
CBDR: Common but Differentiated Responsibilities
ECOSOC: United Nations Economic and Social Council
EIF: Enhanced Integrated Framework for Trade-Related Technical Assistance to Least Developed Countries GDP: Gross Domestic Product
GATS: General Agreement on Trade in Services
HLPF: High Level Political Forum
IMF: International Monetary Fund
ITC: international Trade Center
LAC: Limits of Acceptable Change
LDC: Least Developed Country
ILO: International Labor Organization
NGO: Non Governmental Organization
SDGs: Sustainable Development Goals
SF-MST: The Statistical Framework for Measuring the Sustainability of Tourism
UN: United Nations
UNCED: United Nations Conference on Environment and Development
UN-CSD: UN Commission on Sustainable Development)
UNCTAD: United Nations Conference on Trade and Development
UNDESA: United Nations Department of Economic and Social Affairs
UNDP: United Nations Development Fund
UNEP: United Nations Environment Fund
UNSD: United Nations Statistical Department also known as UNSTATS and Statistics Division of the United Nations Department of Economic and Social Affairs
UNWTO: United Nations World Tourism Organization

Este artículo se publica en el marco del proyecto «Fortalecer el criterio de inclusividad en el turismo responsable: una respuesta a los retos de la Educación para la Justicia Global», ejecutado por Alba Sud con el apoyo del Ayuntamiento de Barcelona a través del Programa de Educación para la Justicia Global (convocatoria 2018).