Costa Rica: ¿Zona Marítimo Terrestre o Zona Económica Especial?

Un proyecto de ley en la Asamblea Legislativa de Costa Rica plantea redefinir los atributos jurídicos de la Zona Marítimo Terrestre (ZMT) para que esté acorde a las demandas del mercado turístico actual. El proyecto, denominado Reforma Integral de la Ley 6043, Ley sobre la Zona Marítima Terrestre del 02 de marzo de 1977 y sus Reformas, se tramita en el expediente 22553 de la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa.

El proyecto lo impulsa el diputado de la provincia de Cartago Pablo Heriberto Abarca del partido Unidad Social Cristiana. Si bien Abarca no representa una provincia costera, en su hoja de vida resalta haber presidido la Cámara Nacional de Turismo de Costa Rica (CANATUR) y la Federación Centroamericana de Cámaras de Turismo (FEDECATUR). Además, fue tesorero de la Unión de Cámaras y Asociaciones del Sector Empresarial Privado (UCCAEP). El resto del equipo de proponentes está integrado por cuatro legisladores del Valle Central y tres de la provincia costera de Puntarenas. Por el momento, no cuentan con ningún representante de las otras dos provincias costeras, Guanacaste y Limón.

El texto base, que fue redactado a partir de principios de eficiencia y competitividad, según se argumenta, propone hacer de la ZMT una Zona Económica Especial que facilite la inversión externa y el disfrute de consumidores del espacio costero. Apela a la reducción de los trámites administrativos, la simplificación de definiciones jurídicas y un modelo de evaluación de concesiones post facto.En el papel promete respetar los ordenamientos ambientales del país y el resguardo de las comunidades costeras.

La ZMT y los detalles del proyecto

En Costa Rica la ZMT está conformada por los doscientos metros de línea costera a partir de la marea alta. Los primeros cincuenta metros es zona pública y constituye patrimonio inalienable del Estado, y por ende nadie puede alegar propiedad sobre ella. Los restantes ciento cincuenta metros corresponden a la zona restringida, abierta a ser dada en concesión únicamente por las municipalidades con el pago de cánones bajo condiciones de protección ambiental y beneficio para los cantones. El Instituto Costarricense de Turismo (ICT) también posee rectoría sobre la ZMT. Como extensión del poder ejecutivo, el ICT es responsable de coordinar con otras instituciones públicas cuando sea necesario. Por ejemplo, en esta institución recae la revisión del componente técnico y geoespacial que se incluye en los expedientes de concesiones que remiten las municipalidades. Más tarde el ICT emite el aval institucional para que la concesión sea debidamente inscrita en el Registro de la Propiedad.

La ley que rige la ZMT actualmente se promulgó durante el gobierno del presidente Daniel Oduber en 1977. Una de las innovaciones que introdujo fue el concepto de Uso Turístico como parte de los criterios a tomar en cuenta a la hora planificar su uso. En ese momento la ley respondía de manera temprana a un incipiente desarrollo costero, que se caracterizaba por la presencia de pequeños y medianos hoteles de capital nacional junto a algunas residencias vacacionales de familias capitalinas. Esta situación era muy distinta al volátil mercado inmobiliario que se da actualmente en muchas playas del país.

Samara. Imagen de Arturo Silva.

El nuevo texto que se prepara en estos momentos en la Asamblea Legislativa toma como punto de partida la necesidad de impulsar una nueva etapa del turismo en Costa Rica como consecuencia de la coyuntura pandémica. De antemano, insta a incluir la ZMT en un modelo de desarrollo nacional integral en el que atraer la inversión es un eje clave de la economía nacional articulada con el sector turismo. La propuesta de modificación se desarrolló en ocho puntos claves que tendrían que llevarse a cabo para redefinir la ZMT:

1º Otorgar claridad jurídica en la definición de bien público para que no rivalice con el desarrollo local, regional y nacional.

2º Establecer la protección y conservación de la ZMT ya no como un fin en sí mismo, sino como una herramienta que produzca beneficios a diferentes escalas geográficas. Para esto es necesario reducir los trámites municipales e implementar una escala taxativa diferenciada acorde a una Zona Económica Especial.

3º Limitar la participación del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) a planes reguladores urbanos de los cantones costeros. De esta manera se deja la gestión de la ZMT en manos del ICT y de las respectivas municipalidades.

4º Establecer un marco de acción de política pública a tres niveles: a) un Plan Nacional de Turismo a cargo del ICT que establezca las grandes estrategias para la ZMT;  b) un Plan Estratégico Costero correspondiente a cada cantón en el que se establezcan los lineamientos; y c) planes ejecutivos que correrán a cargo de los municipios.

5º Garantizar procesos de atracción de inversiones que incluya elementos de competitividad y sostenibilidad ambiental para producir valor añadido a la ZMT. Para esto es clave reforzar los vínculos entre los actores locales y la inversión externa.

6º Proponer un modelo de regulación y monitoreo post facto de las concesiones. Es decir,esto supondría fomentar la eficiencia de los concesionarios a través de la evaluación de resultados una vez realizadas las obras que permita corregir o sancionar malas prácticas.

7º Eliminar todas aquellas disposiciones legales que ya no son vigentes.

8º Aclarar qué pueblos costeros estarían exentos de este régimen de ZMT por ocupar áreas protegidas o poseer nomenclatura especial.

¿De qué se trata en el fondo?

No es ningún secreto que la administración de la ZMT en comunidades costeras del pacifico y caribe costarricense se ha caracterizado por ser conflictiva. En parte, esto se puede atribuir a vacíos en marcos regulatorios territoriales, ineficiencia o corrupción, así como a la confusión y duplicidad de funciones. En otras oportunidades el generador de conflictos ha sido la negligencia institucional a la hora de aplicar la ley. Numerosos casos de resistencias comunales frente a la amenaza de desalojos forzados de habitantes históricos se han registrado en el caribe sur del país (Solano, 2016). En otras ocasiones es la incapacidad de municipios costeros de sancionar a desarrolladores inmobiliarios que toman y usufructúan de manera ilegal en la ZMT, por ejemplo, el caso de Marbella en Guanacaste.

Lo cierto es que este proyecto de modificación de la Ley 6043 de ZMT es una propuesta de solución ideada desde la lógica de mercado. En años anteriores se plantearon soluciones desde la participación democrática pero nunca terminaron de aprobarse en la Asamblea Legislativa. Por ejemplo, el proyecto de ley de Territorios Comunitarios Costeros (Ley TECOCOS) del año 2009 proponía la creación de consejos ciudadanos territoriales que tendrían la última palabra en el desarrollo costero. El proyecto finalmente fue descartado por presión del entonces legislador Otto Guevara. Hoy Guevara forma parte del equipo legal de un inversionista inmobiliario opuesto a regular construcciones costeras en Playas de Nosara y Ostional impulsado por organizaciones civiles locales que buscan proteger las arribadas de tortugas. Otra alternativa que se descartó en la Asamblea Legislativa a mediados de este año fue la ratificación del Acuerdo de Escazú. Este acuerdo facultaría a las comunidades costeras a organizarse y realizar consultas locales cuando de ambiente, territorio e inversiones se trate. Sin embargo, un número mayoritario de legisladores, entre ellos el diputado Pablo Heriberto Abarca, votaron en contra de la entrada en vigor del acuerdo. Entre las razones que expresó Abarca fue que el acuerdo iba en contra de los intereses del sector productivo del país.

La propuesta de modificación a la Ley 6043 de ZMT carga también consigo la eliminación del control cruzado institucional, justificado en un la voluntad de reducir los trámites administrativos. En realidad, la eliminación de tramitología no estaría mal si no redujera la toma de decisiones para adjudicar concesiones únicamente al ICT y a las municipalidades. Lamentablemente, en el pasado algunas municipalidades costeras han sido señaladas por tener un deficiente manejo administrativo de la ZMT. Por ejemplo, en Santa Cruz en Guanacaste desde el año 2017 diversas investigaciones periodísticas han señalado que el municipio no tiene claridad de cuantas concesiones existen, ni cuanto es el canon que deben de pagar. Dada la conflictividad por motivos turísticos inmobiliarios que aún se registra en Santa Cruz nada hace suponer que se haya mejorado en ese aspecto.

Uno de los mayores problemas del texto es que no propone algún tipo de diálogo con las comunidades costeras. Este nuevo documento es claro en otorgar primacía a inversiones externas en la ZMT, pero es vago en proponer mecanismos de participación en concesiones a iniciativas locales más allá de generalizar la mención de actores locales con privados. Sin embargo, ¿en qué condiciones de competencia estarían las iniciativas de las poblaciones costeras en procesos de licitación de la ZMT? Los emprendimientos locales o proyectos de gestión comunitaria rurales tienen un proceso de gestación que en muchas ocasiones no están al ritmo que impone la eficiencia y competitividad empresarial, sobre todo en regiones con alta plusvalía como las playas. Además, en la mayoría de los casos operan sin ningún tipo de apoyo estatal.

Una prueba de esto último sucede en el cantón de La Cruz, Guanacaste. Allí un informe en el año 2020 del auditor interno municipal señala que: 

En virtud de la alta concentración de concesiones en pocas manos, a su vez creando grupos empresariales de gran poder, se recomienda establecer los sistemas de control necesarios que permita identificar la concentración de concesiones y diversificar la Concesión y Usos de terrenos entre más participantes dando mayor cobertura a la población y empresas nacionales. (Municipalidad de La Cruz, 2020, Anexo 1)

En el mismo informe de auditoría se recomienda a la Municipalidad de La Cruz revisar cómo se están dando las negociaciones que han permitido concesiones de la ZMT en pocas manos. Algunos informantes claves de emprendimientos locales y organizaciones vecinales en las playas de El Jobo, Rajada y Cuajiniquil han manifestado que se les excluye de manera reiterada de las concesiones en ZMT; para en cambio beneficiar empresas turísticas repentinas que aparecen al momento de licitar. Empresas turísticas emergentes con una estructura de operaciones ya establecida conformada por nombres vinculados al único mega desarrollo turístico del cantón el hotel Dreams-Las Mareas y sus consorcios hermanos. 

Entrada del Hotel Dreams-Las Mareas. Imagen de Arturo Silva.

Todo esto no debería de ser sorpresa. La ZMT resulta fundamental para un mercado turístico de sol y playa costarricense que se caracteriza por una tendencia hacia la transnacionalización de la oferta y gestión privada de capitales turísticos de espacios públicos con participación pasiva del sector público. En la misma línea, la propuesta no deja de tener un eco al Pacto por el Empleo que la UCCAEP propuso para salir de la crisis pandémica. Las cámaras empresariales presentaron un plan de recuperación del sector turismo en el que exigían reducir la legislación ambiental y regulación junto a la promoción de alianzas públicos-privadas para gestionar las zonas turísticas y así crear un clima de negocios propicio.

La exclusión del INVU en la confección de planes territoriales costeros o la pretensión de realizar evaluaciones post facto de los permisos otorgados en la ZMT es un guiño en ese aspecto. Parece que la solución no está en avanzar de una vez por todas con Planes Reguladores Costeros mediante procesos participativos. Sino más bien en hacer de la ZMT una Zona Económica Especial, casi como si fuera una Zona Franca.

Sería apresurado decir que esta propuesta de modificación a la Ley 6043 de ZMT es una amenaza inminente. Según la página web de la Asamblea Legislativa el texto base aún no sale de la Comisión de Gobierno y Administración. Dado lo cercano de las elecciones nacionales en febrero próximo no parece que vaya a reunir las condiciones para que sea votado en el plenario. Sin embargo, ya hay algunas comunidades costeras que están al tanto y han hecho una petición de firmas para archivar del todo el proyecto de ley. En todo caso este tipo de propuestas son un termómetro para evaluar el clima político alrededor del turismo de costa.