Políticas públicas para el turismo en Argentina: oportunidades para un turismo solidario

Para describir el tipo y nivel afectación de la pandemia a la actividad turística en Argentina, sería importante hacer una breve caracterización e ilustrar el punto de partida hasta la irrupción de la pandemia. Según datos de la OMT, en 2018 el sector representó el 10,3% del PBI y, aunque es incierto el número de empleo informal, es la principal actividad en generación de empleo formal, siendo el 7,5% de trabajadores del país. En una economía que necesita dólares para poder producir, hasta llegada la pandemia el sector recibía más de 7 millones de visitantes internacionales y era el cuarto ítem en la entrada de divisas. Desde la perspectiva del acceso al turismo, en Argentina se trata de una actividad que practica alrededor del 50% de los y las argentinas, mientras que solamente el 10% realiza turismo emisivo.

Las consecuencias de la pandemia sobre el turismo han sido notables y generalizadas. No obstante, estos impactos afectaron de manera desigual y asimétrica a los actores, territorios y comunidades del país. Algunos factores que influyeron en su gravedad se vinculan con las condiciones preexistentes, como el nivel socioeconómico de la ciudadanía, el grado de acumulación de las empresas, la configuración económica y la diversificación de los destinos, o el acceso previo a derechos laborales de quienes trabajan.

Los trabajadores informales se encontraron en una situación de mayor precariedad e indefensión, y fueron junto a los territorios con monocultivo turístico los más castigados y con menos margen de maniobra. Los sectores medios y populares perdieron poder adquisitivo y redujeron su capacidad de consumo en general y de acceso al turístico en particular. El empresariado a través de sus cámaras y los sindicatos abrieron instancias de diálogo para la intervención del Gobierno, dado que durante los primeros meses de aislamiento social dejaron de operar miles de prestadores y se perdieron decenas de miles de empleos en el sector.

En cuanto al consumo, durante 2020 los arribos y salidas internacionales de pasajeros se redujeron casi un 80% en un caso y otro. La caída del turismo nacional fue menor al 30% respecto al año anterior, se hicieron viajes más cortos, más turismo de cercanía y en entornos rurales, y un importante aumento de los desplazamientos dentro de las propias provincias. Dos modalidades crecieron, a pesar de las restricciones y la merma del poder adquisitivo, las excursiones, viajes cortos durante el día, y el turismo rural.

Taller de Eduardo Mendoza en San Carlos, Argentina. Imagen de Carla Izcara.

De este modo, durante el primer período de la pandemia se limitaron al menos tres elementos en las prácticas turísticas: la distancia recorrida en el desplazamiento, el tiempo de estancia y la cantidad de personas en los destinos. Se modificó parcialmente el tipo, la fisonomía y el tamaño de los destinos del país que pudieron ser elegidos en el país.

En cuanto a las respuestas desde el Estado ante este nuevo contexto, el Gobierno nacional mostró un papel activo, poniendo a la pandemia en el centro de la escena de la acción y la comunicación pública, proponiendo el cuidado y la corresponsabilización de la ciudadanía. Desde el inicio se dispusieron prohibiciones y restricciones, se asumieron medidas y se asignaron recursos para los sectores más directamente afectados. Como se irá explicando a continuación, el sector turístico fue un destinatario muy importante de la política pública.

Pandemia y políticas públicas para el turismo en Argentina

La historia del turismo en Argentina desde mediados del siglo pasado está vinculada a las políticas públicas que impulsaron la producción, el consumo de sectores medios y populares, el desplazamiento a través del transporte público y privado, y solidificaron la infraestructura turística. En los últimos 70 años se observa, aunque con matices, en la economía en general y en el turismo en particular un movimiento pendular entre el intervencionismo y el neoliberalismo, con fases históricas en las que el Estado tiene mayor presencia o ausencia.

Asumido el 10 de diciembre de 2019, el Gobierno nacional argentino intervino desde el inicio de la crisis sanitaria. No obstante, considerando lo imprevisible, acelerada y disruptiva que fue la irrupción de la pandemia, sería más preciso hablar de una acción pública reactiva que de un conjunto de políticas públicas que contaron con el tiempo y los consensos necesarios para su planificación, diseño e interlocución con los actores involucrados.

Una cuestión singular es que las políticas públicas pusieron en el centro de sus esfuerzos al turismo nacional, dirigidas al desarrollo de la actividad dentro de las fronteras del país y para sus residentes. En octubre de 2020 se reglamentó la Ley de Sostenimiento y Reactivación de la Actividad Turística, marco general de la acción pública cuyo objetivo fue garantizar el empleo y los emprendimientos turísticos, abarcando diversidad de actividades, personas físicas y jurídicas, trabajadores y consumidores. Desde ese momento se fueron generando políticas complementarias que pretendían incidir en diferentes dimensiones que atañen a esta actividad.

Sin contar con las medidas sanitarias dirigidas a este sector, a modo de simplificación y categorización, esta batería de políticas turísticas nacionales destinadas al turismo se puede agrupar de la siguiente manera:

• Estímulo del consumo turístico. Se implementaron políticas generalizadas para el consumo de turismo, como el caso del previaje, un reintegro del valor del 50% de un viaje para gastos futuros en el sector. Este programa continúa en vigencia, fue utilizado por más de dos millones de personas y en los últimos meses de 2021 cuadruplicó la facturaciónrespecto a 2020. También se llevaron adelante políticas segmentadas, por ejemplo, dirigidas a promover el consumo de familias con menores ingresos, a adultos mayores o al turismo estudiantil.

• Producción y trabajo. Complementando otras políticas para el conjunto de la economía argentina, en el turismo se impulsaron políticas específicas para el apoyo a la producción y el trabajo. Algunas líneas de acción pública fueron el subsidio para el pago de gastos de prestadores, líneas de crédito a tasa cero a micro, pequeñas y medianas empresas turísticas, aportes no reembolsables para personas físicas o jurídicas que no tengan empleados a cargo e ingresos extra a trabajadores y trabajadoras del sector

• Infraestructura y capacidades turísticas. En esta categoría se identifican iniciativas diversas, como el Programa 50 destinos para financiar 150 obras de infraestructura turística en destinos asentados y emergentes, el Fondo de Promoción Turística para que las provincias hagan material audiovisual de los destinos principales para fortalecer las estrategias de difusión internacional del país o el financiamiento de acciones de capacitación para la mejora de las competencias laborales de prestadores.

• Instancias para pensar el futuro del turismo. En este sentido se impulsaron dos procesos: el Consejo Interministerial para la apertura progresiva y responsable del turismo en el país, un espacio consultivo y multidisciplinario integrado por ministerios competentes, con el objetivo de proponer acciones, estrategias y recomendaciones para la reactivación de esta actividad. Por otra parte, se creó el Observatorio del Turismo Interno, para conocer más y mejor a los turistas argentinos para impulsar una “mejor comprensión estructural”.

En su orientación general, estas políticas públicas buscaron cuidar y fomentar la producción, el trabajo y el consumo en el sector turístico. Un Estado que se ha hecho visible en la actividad, asignando un presupuesto significativo. Parte de estas políticas abarcan a todo el universo y otras se focalizan en actores más vulnerables, como micro, pequeñas y medianas empresas, trabajadores autónomos o grupos consumidores empobrecidos, juventudes o adultos mayores. Otras acciones públicas también buscaron reducir la estacionalidaddel consumo turístico.

Taller de cocina en Yariguarenda Turismo Rural Comunitario, Argentina. Imagen de Raúl González.

Estas políticas intentan palear o minimizar las inevitables consecuencias negativas de la crisis: mayor concentración del capital turístico, desfinanciamiento y quiebra de los actores mipyme, más precarización del trabajo formal y autónomo, así como amortiguar el descenso en el consumo. La acción pública, no obstante, no pudo llegar al trabajo informal, que en el turismo es muy importante. Otra limitación fue la ausencia de intervenciones específicas a escala nacional desde el Mintur destinadas al turismo solidario, preocupación que se retomará más adelante.

Pero, más allá de sus deficiencias o su perfectibilidad, en un escenario contra fáctico, algunas preguntas resultan especialmente pertinentes: ¿cuál hubiera sido el rol del Estado para el turismo en un gobierno neoliberal o qué tipo de políticas públicas se hubieran impulsado y cuáles habrían sido sus impactos y actores beneficiarios?

Oportunidades, retos y el antagonismo inclusión / exclusión

La caída del turismo internacional abrió nuevas perspectivas para el desarrollo de la actividad a nivel interno, que creció de forma notable desde 2021. La proximidad puede suponer una oportunidad, aunque también al achicarse el campo se constituye como espacio nuevo y más intenso de disputa. Como complemento de las políticas mencionadas, en un contexto de revalorización de la cercanía, una necesidad podría ser orientar las políticas públicas a impulsar un turismo con mayor capacidad de transformación positiva en las comunidades, más sostenible, equitativo y que genere trabajo de calidad.

En este sentido, se puede observar una oportunidad para la promoción, fortalecimiento y difusión del turismo solidario, en el marco de un apoyo público a la Economía Social y Solidaria (ESS) en la actividad turística. En los estudios sobre turismo solidario en Argentina realizados desde Alba Sud y el Centro de Estudios de la Economía Social de la Universidad Nacional de Tres de Febrero en 2020, se identificó una percepción de falta de apoyo público: al preguntar por los obstáculos para el desarrollo de un turismo solidario, 6 de cada 10 respuestas apuntaron a la falta de políticas públicas específicas para este sector.

Se trata del diseño e implementación de políticas públicas que atiendan a sus singularidades, den respuesta a sus necesidades y fortalezcan sus capacidades.Actualmente, las políticas que impactan sobre turismo solidario a nivel nacional no proceden del Ministerio de Turismo y Deportes, sino desde otros organismos del Estado, principalmente el Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES) perteneciente al Ministerio de Desarrollo Productivo, o distintas áreas del Ministerio de Desarrollo Social, entre otros.

Un problema de fondo parece ser que las políticas públicas turísticas no incluyen a la ESS porque no se reconoce a estos agentes como actores propios del turismo, como parte de la economía y de la producción nacional. Por tal motivo, no se llegan a integrar la singularidad del trabajo autogestionado, la economía no lucrativa, la organización asociativa y democrática, entre otros, en el diseño de las políticas turísticas desde el Estado.

Buenos Aires, Argentina. Imagen de Carla Izcara.

Para avanzar en esta dirección se pueden identificar algunas condiciones que serían necesarias: además de reconocer a la ESS como actor de la economía turística, debería existir un mayor grado de articulación interministerial a nivel nacional que impacte sobre estos agentes de otra economía, en una actividad central como es el turismo. Asimismo, sería preciso aportar capacitación del personal técnico del Mintur sobre ESS, y solidificar los canales de interlocución del Ministerio con las redes y organizaciones de segundo grado de turismo solidario.

Por otra parte, si en el fondo sonlas conceptualizaciones de los problemas lo que dan forma a las políticas públicas, en el diseño de las políticas post pandemia existe la oportunidad de problematizar en mayor medida el modelo turístico prepandemia. La reactivación del turismo se pone en el centro de las políticas públicas, pero cabe agregar la pregunta sobre qué modelo de desarrollo turístico se quiere impulsar para la post pandemia.

El contexto cultural parece propicio para dar espacio a un turismo solidario. La pandemia ha visibilizado algunas problemáticas sistémicas, con la emergencia de nuevos discursos y sensibilidades. En uno de los estudios antes mencionados, los actores del turismo solidario argentino preveían cambios en el turismo postpandemia: además de mayor proximidad, suponían nuevos hábitos de consumo o mayor visibilidad del turismo solidario.

Esto fortalece la idea de un contexto de oportunidad para turismo solidario en Argentina, como un instrumento de transformación de la realidad de muchas comunidades, y una estrategia para el desarrollo local sostenible y la mejora de las condiciones de vida de las mayorías. El Estado es el actor con mayor capacidad para tensionar el modelo de turismo, haciendo que las políticas públicas, más que a la vuelta lo más rápida posible de la anterior normalidad, abonen a que esa recuperación implique también mayor equidad, inclusión, sostenibilidad y democracia económica.

Es importante enfatizar la importancia de poner en el centro del debate de la política pública el antagonismo inclusión - exclusión. Si una mitad de la ciudadanía queda afuera del acceso al turismo y parte significativa de los trabajadores están precarizados es un riesgo que la política pública se centre únicamente en la recuperación del modelo prepandemia. También es propicio pensar la inclusión de las generaciones venideras, a través de garantizar la sostenibilidad en la actividad. Justamente la ESS propone un modelo económico en general y turístico en particular que es transformador, basado en la inclusión y la sostenibilidad, que la política pública turística tiene el desafío de integrar.