Avances, retrocesos e incertidumbres en las Unidades Turísticas de Chapadmalal y Embalse, Argentina

En los últimos días se abrió un debate alrededor de los Complejos de Turismo Social de Chapadmalal y Embalse, íconos del turismo social en Argentina. Asociado a este debate, y con mayor o menor profundidad, se ponen sobre la mesa los propósitos del turismo social, el gasto público, el rol del Estado, el rol del sector privado, las necesidades legítimas y los derechos. Los temas de discusión no están exentos de posicionamientos ideológicos ni ajenos al “clima de época”. No es intención de este artículo eludir estos posicionamientos, pero sí cercenarlos en la medida de ofrecer miradas menos anquilosadas, menos defensivas y más propositivas y creativas. Trazar un hilo, o puntas de reflexión, que nos permita entrar y salir de los debates actuales que, como laberintos o callejones sin salidas, obnubilan el rumbo a seguir. Como en la mitología griega, Teseo logró derrotar al Minotauro y salir del intrincado laberinto siguiendo “el hilo” de Ariadna, hija del rey Minos, y así regresar victorioso.

Aquí, el tema es el hilo que nos permita salir del laberinto: construir procesos sostenidos y acuerdos democráticos básicos a partir de un recorrido histórico, colectivo, emocional que aunque no es lineal, al analizarlo en perspectiva y estratégicamente, nos permita “salir por arriba” de los laberintos.

Entre el cierre de los Complejos, su privatización o autosuficiencia

Por estos días, asistimos a una serie de repercusiones en diferentes medios sobre la continuidad de la política de turismo social. Destacamos las declaraciones públicas de autoridades de turismo del gobierno nacional que afirman estar trabajando “para que las Unidades Turísticas sean autosuficientes”, porque “el costo es muy elevado, es muy difícil de mantener”, sin perder el “sentido del turismo social”. También declaraciones del actual Intendente de Embalse indicando avances en un proceso de privatización para algunos de los hoteles del Complejo, dejando otros destinados para el turismo social. Ello motivado, según argumenta, por la situación de “obras inconclusas” y por el “potencial desarrollo” que implicaría para la localidad la llegada de inversores privados.

Estas declaraciones públicas suceden paralelamente a una acción del gobierno nacional que interrumpe el funcionamiento de las Unidades Turísticas. Según se observa en la Página Web de Turismo Social, no se encuentra disponible la posibilidad de inscribirse para vacacionar más allá de febrero de este año. ¿Los complejos dejan de estar abiertos al turismo social a partir de marzo? Aunque no contemos con declaraciones oficiales públicas, todo pareciera indicar que estos cierran a partir de los primeros días de marzo.

Chadapmadal. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

Como puede ser prematuro sacar conclusiones sobre los avances de la estrategia privatizadora, cuyo análisis requerirá mayor nivel de profundidad y conocimiento, dejamos planteada la preocupación sobre la mera posibilidad de apropiación para beneficio privado de nuestro patrimonio histórico que, además, ha sido puesto en valor a partir de una inversión pública sin precedentes. Sobre la propuesta “autosostenible” lo único que se conoce es que está fundada en la necesidad de reducir los altos costos que implican el mantenimiento de las unidades.

¿Cuáles son las consecuencias de cerrar los complejos?

En concreto, a partir de marzo los hoteles de Embalse y Chapadmadal no recibirán más turistas. ¿Qué consecuencias tiene este hecho? En primer lugar, significa la imposibilidad de que miles de personas, en particular los sectores populares, puedan acceder a sus vacaciones. La población en general, pero prioritariamente las personas con menos ingresos (iguales o inferiores a dos salarios mínimos), jubiladas, pensionadas, beneficiarias de pensiones no contributivas, en relación de dependencia, monotributistas, desempleadas, titulares de programas sociales y de cobro de prestaciones por desempleo); veteranos de guerra de Malvinas; personas con discapacidad y acompañante; menores desde 3 a 9 años inclusive; son las primeras en verse afectadas. Así como también instituciones variadas: escuelas públicas de todo el país, hogares, casas del niño, de abrigo y/o instituciones de atención a las infancias y adolescencias, clubes de barrio, instituciones deportivas, centros de jubilados, organizaciones sociales y no gubernamentales, entre otras.

Nuestro actual encuadre normativo, nuestra historia social y política, así como la normativa internacional,  instituye el abordaje del turismo en el marco de los derechos de las personas, como un medio para acceder a derechos sociales fundamentales. El cierre de los complejos impedirá a miles de familias la posibilidad de acceder a espacios de esparcimiento y recreación, a personas mayores disfrutar en compañía de sus pares, a miles de niños y adolescentes realizar su viaje de estudio o de  fin de curso con su Escuela y sus compañeros/as, a miles de personas se les priva la posibilidad de conocer el mar, de salir por primera vez de sus barrios para tomar contacto con una experiencia educativa, recreativa, de disfrute, de descanso, de contacto con el entorno natural que rodean a estos complejos. En definitiva, un retroceso importante en la conquista de condiciones igualitarias de desarrollo humano.

Chadapmadal. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

Pero también tendrá un impacto negativo en la economía local y en la generación de empleo en las regiones afectadas. Por cada hotel abierto y en funcionamiento se pueden generar entre 30 a 70 puestos de trabajo directos privados; sin considerar el empleo público, ni el indirecto que como sabemos genera en la comunidad la actividad turística por su propia dinámica. Esto ya ocurrió: los bajos niveles de ocupación registrados en 2018 originaron que seis de cada diez empleos que dependían del turismo social dejen de hacerlo, impulsando reiterados reclamos de los trabajadores afectados, en ambas localidades (Puntal 2019, La Voz 2018).

Otra consecuencia negativa a analizar (y cuantificar) es el deterioro que se produce sobre las condiciones de infraestructura de los hoteles que, habiendo sido recuperados en la reciente gestión saliente, se cierran. El cierre de los mismos incrementa el deterioro de estos edificios declarados Monumentos Históricos Nacionales. En términos económicos, su recuperación será más costosa que su mantenimiento actual.

Sobre los últimos cuatro años de gestión

En los últimos cuatro años, durante la gestión del ministro Matías Lammens a cargo de la cartera de Turismo y Deportes, la política de turismo social tuvo un lugar preponderante. Su relevancia explica que la situación actual de los Complejos diste muchísimo de la triste y crítica situación recibida en diciembre de 2019. No fue siempre igual. No siempre el Estado abandonó los complejos. En el año 2016 la Universidad de San Martín realizó un Informe que daba cuenta de las patologías edilicias de los hoteles. Con este fundamento, se implementaron acciones de “desprendimiento” de los mismos (a la Gendarmería, instituciones deportivas, a la iglesia Evangélica) sin ninguna acción de recuperación de los mismos, socavando toda normativa existente (son Monumento Histórico) en la búsqueda de un “ahorro” que se materializó en la desinversión del área y en el avance exponencial del estado de deterioro de las prestaciones de turismo social en términos de infraestructura hotelera, recursos humanos y sistemas de atención.

Chadapmadal. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

En el período del gobierno del presidente Mauricio Macri, se observó una reducción del presupuesto, acompañado de un caída de las prestaciones de turismo social, la disminución de la planta hotelera implicó que de 16 hoteles y más de 40 bungalows existentes, a diciembre de 2019 sólo 2 hoteles en cada Unidad Turística se encontraban operativos (y durante pocos meses de uso al año), impactando también en el desarrollo social y económico de las comunidades locales.

Durante la gestión del ministro Lammens se logró:

la reapertura de 8 hoteles totalmente renovados y más de 29 bungalows (con obras que duraron entre 6 a 12 meses), lo que implica 4.300 plazas destinadas a turismo social;

• 4 hoteles con obras en curso (a diciembre del 2023) con financiamiento del Ministerio de Obras Públicas e internacional;

• la instalación de 15 plazas inclusivas y juegos de deportes; 

• la adquisición de nueva maquinaria de trabajo para funciones de mantenimiento de espacios comunes;

• la renovación del equipamiento y mobiliario;

• la recuperación de las propuestas recreativas y los servicios integrales de hotelería;

• la implementación de mejoras de la calidad con criterios de accesibilidad y sustentabilidad;

• la creación e implementación de la Reserva Natural Educativa Cerro Pistarini (en articulación con la Administración de Parques Nacionales);

• la creación de la Escuela Profesional Secundaria “Chapadmalal” (en articulación con Educación de la Nación y la Provincia de Buenos Aires);

• la creación de un nuevo Sistema de Asignación de Plazas de Turismo Social con acceso directo al ciudadano a través de la plataforma oficial del organismo;

• la recuperación y aumento en la cantidad de prestaciones de turismo social, alcanzando y superando los niveles pre pandemia;

• la creación de un tablero de datos abiertos y Observatorio de Turismo Social que permite el seguimiento estadístico de indicadores de gestión

Estos fueron los logros, los goles si habláramos en términos futbolísticos. Pero siguiendo con la metáfora, pelotas al arco hubieron muchísimas más.

Sin desconocer varias de las dificultades que no permitieron tener resultados aún mejores (sobre todo abrir más hoteles y con ello ampliar la capacidad), producto de obras inconclusas o procesos licitatorios fracasados (que afectaron fundamentalmente al complejo de Embalse), durante la gestión se han impulsado proyectos, líneas de financiamiento y procesos licitatorios para la recuperación de todos los hoteles, y de otros espacios emblemáticos como las Casas de Té,  el Museo Eva Perón o los polideportivos. No hay antecedente alguno de una política de recuperación de la infraestructura hotelera de turismo social tan importante como la impulsada por el ministro Lammens desde el retorno a la democracia.

Entonces, hoy se está lejos de la situación existente en el 2015, cuyas falencias sirvieron para justificar la deplorable y cínica gestión macrista en materia de turismo social, caracterizada por el abandono, la desinversión, el cambio de sentido de la misma y la obscena desigualdad que, mientras mostraba mejoras y lujos en la Villa Presidencial de Chapadmalal, donde se realizaban los “retiros” con miembros de gabinete, los hoteles se caían a pedazos.

Embalse Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

La actual gestión plantea no perder “el sentido del turismo social”, lo que a nuestro criterio debiera ser indisociable de una profundización de la política de turismo en la dirección de la iniciada en la gestión de diciembre de 2019. Sin esquivar discusiones responsables, más bien todo lo contrario, el fortalecimiento del turismo social como política de Estado se expresa realmente cuando es capaz de superar mezquindades, ventajas y oportunismos y se proponen alternativas serias que aborden estructuralmente las limitaciones existentes. A priori, este propósito no es plausible de ser alcanzado con los hoteles cerrados, ni de espaldas a la participación de las comunidades locales, de los trabajadores del sector, de las organizaciones de la sociedad civil, del ámbito académico, entre otros. La construcción de alternativas superadoras que fortalezcan en calidad y cantidad los servicios de turismo social, y reactualizan el sentido con el cual fueron creados los Complejos hace más de 70 años, no puede partir de un corrimiento de las responsabilidades del Estado.

El financiamiento, el hilo más delgado

A lo largo de la historia, el financiamiento de la política pública de turismo social se fue modificando. Los inicios de los Complejos de Turismo Social de Chapadmalal y Embalse indican que eran unidades socioeconómicas que en gran parte se autoabastecían. ¿Cómo lo hacían? En primer lugar, por sus dimensiones territoriales se trabajaba la tierra, había ganado, producción agrícola, animales de granja, vivero, panadería, etc., tomando los productos de necesidad para consumo de los hoteles y se comercializaban el excedente.

Su financiamiento, constituido como Fondo para el fomento del Turismo Social y  la creación de colonias de vacaciones, provenía del aporte del 5% del aguinaldo, 3% aporte patronal y 2% aporte obrero (Decreto-Ley N°33.302/45). De esta manera, por primera vez se asignaban fondos específicos. Estos en un principio eran administrados por el Instituto Nacional de Remuneraciones y luego, la Fundación Eva Perón. Dicho fondo fue eliminado en la década del setenta, en tiempos de la última dictadura militar (Pastoriza, 2008)

Desde entonces, el financiamiento del turismo social ha estado a cargo exclusivamente del Estado. Y como se ha visto, su peso o su variación ha fluctuado en virtud del tipo de gobierno que asume y su orientación ideológica. Las promesas anteriores respecto de inversores privados para la gestión de los Complejos, siempre fueron eso, apenas una promesa. La participación privada en acciones de turismo social ocurrió en el marco del Programa Federal de Turismo Social, que incluía oferta privada hotelera a precios que subsidiaba el Estado. Quienes han hecho un seguimiento detallado de los programas, advierten que el costo por estadía en hotelería privada era para el Estado mucho mayor que el efectuado por la gestión de los Complejos. Es evidente que la crítica al gasto público - como flujo - aparece con más fuerza cuando el mismo no tiene una derivación directa sobre el sector privado.

Embalse. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

Antecedentes o ejemplos de otras iniciativas similares en la región pueden brindar aportes susceptibles de ser analizados. En este punto, como una experiencia positiva a destacar, vale la pena referenciar el caso del SESC (Servicio Social de Comercio), que desde los años 40 constituye la principal institución de fomento del turismo social en Brasil, abocada a garantizar espacios vacacionales y recreativos para los trabajadores del sector. El SESC cuenta con un sistema de financiamiento constituido por aportes  de empleadores y trabajadores, y un Estado que presta el servicio de recaudación, a través del Instituto Nacional del Seguro Social (INSS), y entrega los correspondientes recursos (Cañada, 2020). Pero lejos de esencializar o traspolar prácticas sin las mediaciones necesarias (políticas, temporales, espaciales), de lo que se trata es de sincerar discusiones y ampliar el campo de lo posible.

¿Es una función del Estado nacional la política de turismo social?

El mundo reconoce la inscripción del turismo dentro de la esfera colectiva y de la acción de gobierno. La relación del turismo con los modelos de desarrollo se evidencia en las más diversas dimensiones de lo económico y lo social. Este punto de partida lo aleja de las lecturas del turismo en términos de asunto privado, de elecciones personales, de gustos y preferencias del consumidor-turista, para colocarlo en el contexto más amplio.

A nuestro entender, el rol del Estado es central porque es el gran igualador de oportunidades, porque puede invertir e intervenir para generar condiciones de desarrollo social y económico, es capaz de movilizar a las fuerzas sociales y productivas locales y regionales. Esta visión está lejos de aparecer como un estatismo idealizado que se presenta como solución de todos los problemas y mucho más lejos aún de quienes preconizan su disolución.

Entendemos que es el propio Estado el que está llamado a repensar para cada una de sus políticas públicas sus inserciones institucionales, sus articulaciones interjurisdiccionales (nación, provincia, municipios) e interinstitucionales (sindicatos, sector privado, académico, sector de la economía social y popular, organizaciones sin fines de lucro, entre otros). El debate urgente e importante es éste. No menos Estado.

En el caso que nos toca, el Estado debe impulsar una política de turismo social que tenga como objetivo contribuir a un acceso más igualitario y de calidad de toda la población a las prácticas turísticas y recreativas, priorizando la participación de los sectores sociales con menos disponibilidades o recursos. La política de turismo social debe ser una responsabilidad pública y estatal, aunque no sólo. En nuestro país, este objetivo se materializa con la existencia y funcionamiento de los Complejos estatales de Chapadmalal y Embalse creados hace más de 70 años constituyen un medio para su cumplimiento.

Ideas-Hilo para cruzar el laberinto

Actualmente, se plantea la idea del “autosuficiencia” o autosustentación de las Unidades, necesaria para reducir los “altos costos” que tienen, sin perder el sentido del turismo social. A priori, resulta imperioso un diagnóstico más completo que permita abordar la multiplicidad de implicaciones que tiene la política de turismo social para limitar cualquier peligro de análisis eficientista.

Para robustecer la política pública de turismo social, para fortalecer los sistemas e institucionalidades, es muy importante identificar y analizar con datos, estadísticas, ciclos e historias de vida, el impacto local que en términos de desarrollo social y económico tienen estos complejos. Éste es un objetivo insoslayable para cualquier gestión que pretenda sostener la política de turismo social con criterios de sostenibilidad. Cualquier análisis eficientista de inversión/meta que se prive de incorporar indicadores de impacto de esta naturaleza va a carecer de rigurosidad metodológica, técnica, académica y política.

Chadapmadal. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

La propuesta de “autosuficiencia” de las Unidades se plantea desde un gobierno cuyos objetivos se limitan a la reducción del déficit fiscal y a la disolución del Estado Nacional, incluida su moneda. En este marco, pareciera difícil establecer puntos de partida para la búsqueda de alternativas que permita que los Complejos se fortalezcan y se sostenga el sentido por el que fueron creados. No pareciera configurar un escenario habilitante para construir formas institucionales más acordes, sin correr el peligro de construir estrategias privatizadoras.

Es paradójico pensar que desde este Estado - el mismo que desdeñan y buscan reducir a su mínima expresión- se pueda atender a la responsabilidad primaria y política de repensar una política pública de turismo social, y una transformación que mejore las formas de satisfacer las necesidades vinculadas al ocio y la recreación de los sectores populares.

Nuestra historia indica que mientras existió un Fondo de Turismo Social, con aportes de trabajadores y empleadores; la calidad y alcance de los servicios fue superadora. También que cuando el Estado, desde sus áreas pertinentes, prioriza la política de turismo social la inversión pública tiene resultados en la mejora (siempre pudiendo ser aún mejor) de la calidad de las prestaciones.

Puede ser que el debate no sincerado y solapado sea si los sectores sociales más vulnerables tienen derecho a acceder a prácticas turísticas y recreativas, o no. Convencidos de la importancia de ampliar oportunidades de acceso a prácticas turísticas de calidad para todos, y en particular, para los que menos tienen; creemos que además de seguir mejorando el funcionamiento de los Hoteles estatales de Chapadmalal y Embalse, es necesario ampliar la red de infraestructura (estatal y no estatal) turística, deportiva y recreativa. Esto implica considerar los hoteles de turismo social estatales (como las Unidades Turísticas, o las que pudieran existir en otras jurisdicciones), los hoteles sindicales y cooperativos, el subsector de responsabilidad social empresarial, los clubes de barrio, las sociedades de fomento, las mutuales, las asociaciones vecinales, instituciones de las infancias especializadas, entre otras; como un sistema de infraestructura que ofrece oportunidades y ámbitos especializados (formalizados, financiados y de calidad) de promoción de derechos vinculados al esparcimiento, la recreación, el turismo, el deporte y tiempo libre.

Este proceso tiene antecedentes más lejanos y más recientes, en nuestro país y en el mundo. Los más cercanos se pueden encontrar por ejemplo en el Programa “Clubes en Obras” o en el Plan Nacional de Fortalecimiento del Turismo Social, ambos impulsados por la gestión de Lammens. En el primer caso, se busca poner en valor instituciones clave en cada uno de los barrios, pueblos y ciudades de la Argentina que incluye a chicos y sus familias a ámbitos de crecimiento y desarrollo integral. En cuanto al segundo, además de tener la responsabilidad de gestionar las Unidades Turísticas, se promueve la ampliación y federalización de las ofertas a través de la conformación de una Red Federal de Turismo Social, cuyas instalaciones pueden ser gestionadas por los estados provinciales o locales contribuyendo a una diversificación territorial de la oferta y a una contribución de recursos presupuestarios para el turismo social.

Embalse. Fuente: Estrella Herrera, gentileza del Ministerio de Turismo y Deportes de la Nación. 

Estas iniciativas, que como tales deben ser procesos sostenibles en el tiempo (mejorados y sostenidos), como tantas otras, constituyen puntos de partida ineludibles si se busca fortalecer lo público, estatal y no estatal, para garantizar necesidades y derechos del conjunto de la ciudadanía.

Decir que es necesario avanzar en institucionalidades tendencialmente públicas (estatales y no estatales), no es menos cierto que la necesidad de garantizar un Estado eficiente, inteligente en su funcionamiento, transparente en el manejo de recursos y fundamentalmente un Estado puesto al servicio de los ciudadanos, para asistir y potenciar a todos los sectores toda vez que se requiera. A nuestro entender, es el Estado el que puede asumir un rol articulador y superador, sin autodestrucción.

Está claro que a nuestro país la ruptura o la falta de acuerdos democráticos básicos y sostenidos le ha salido mucho más caro de lo que creemos. Y no sólo en términos económicos, sino fundamentalmente éticos.